15 במרץ 2006
הנדון: ועדת החוקה, חוק ומשפט
חבר/ת כנסת נכבד/ת,
פנייתנו זו היא בעניין הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (עצור שאינו תושב החשוד בעבירות ביטחון – הוראת שעה), התשס"ו – 2005, שנקבעה לדיון בוועדה שלך ביום 16 במרץ.
על פי הצעת החוק, גורמי הביטחון יוכלו לעצור חשודים שאינם תושבים למשך פרק זמן כפול מאשר תושבים שחשודים באותן עבירות (96 שעות במקום 48 שעות); בית המשפט יוכל להאריך את תקופת המעצר של חשודים שאינם תושבים מבלי שאלה יובאו בפניו, הוראה שאין לה כל מקבילה בחוק הקיים החל על עצורים תושבים; וכמו כן, שופט של בית המשפט העליון יוכל לאסור על פגישה של מי שאינו-תושב עם עורך דין למשך פרק זמן של עד 50 יום, יותר מכפול מפרק הזמן בן עשרים ואחד הימים האמור בחוק הקיים, ושעומד בסתירה לסטנדרטים הבינלאומיים שקוראים לאפשר מפגש מיידי עם עורך דין לכל מי שנתון במעצר.
שירות הביטחון הישראלי (שב"כ) ומשרד המשפטים ניסו להצדיק את ההתייחסות המבחינה בין עצורים שיחיל החוק בנימוק שבידי רשויות הביטחון פחות אמצעי גישה לראיות פיסיות, לעדים פוטנציאליים ולמקורות מידע אחרים כאשר מדובר בחשודים שאינם תושבים (המוגדרים בהצעת החוק כמי שבעת מעצרם היו תושבי ישראל פחות משלוש שנים). במקום להבנות שיקולים אלה לתוך החוק הקיים כגורמים שעל שופטים להביא בחשבון בעת קביעת כללי המעצר המתאימים בכל מקרה נתון, מציעים השב"כ ומשרד המשפטים ליצור מערכת נפרדת, שמחילה באופן אוטומטי התייחסות מחמירה יותר אל מי שאינם תושבים.
ארגון Human Rights Watch מכיר בעובדה שישראל מתמודדת עם איומים ביטחוניים חמורים ושמוטלת עליה חובה להגן על אזרחיה. כידוע לך, ארגון Human Rights Watch גינה בעבר בניסוחים החריפים ביותר את פיגועי ההתאבדות נגד אזרחים ישראלים כפשעים נגד האנושות. בעוד שאיומים ביטחוניים מסוג זה עשויים להוביל ממשלות להנהיג אמצעי אכיפת חוק ספציפיים, על אמצעים האמורים להיות פרופורציונליים לאיום, וחובה להחיל אותם באופן שאינו מפלה. הוראות המשפט ההומניטארי הבינלאומי בעיקרון זה אינן משתמעות לשתי פנים. האמנה הבינלאומית בעניין זכויות אזרחיות ופוליטיות (ICCPR), אשר אושררה על ידי ישראל, מחייבת את המדינות החתומות על האמנה "לכבד ולהבטיח לכל בני האדם שבשטחה את הזכויות המוכרות ב... אמנה". ועדת האו"ם לענייני זכויות האדם, שהיא הגוף המוסמך לפרש את ה-ICCPR ולעקוב אחר עמידת המדינות במחויבויותיהן על פי האמנה, הצהירה בהערה כללית 15 שפרסמה כי "אזרחים זרים זכאים להגנה שווה על ידי החוק". הוועדה ממשיכה וקובעת כי "אזרחים זרים יזכו לייחס שווה בפני בתי המשפט ובתי הדין, ויהיו זכאים שעניינם יישמע על ידי בית דין מוסמך, בלתי תלוי ונטול פניות שנקבע על פי חוק, בעת בירור אישומים פליליים כלשהם, או בעת קביעת זכויותיהם וחובותיהם במסגרת תביעה על פי דין..."
הצעת החוק מגבילה את זכויות החשודים באופן שחורג, ומבחינות מסוימות חורג במידה רבה, מהסטנדרטים הבינלאומיים ומהמקובל במדינות אחרות שניצבות אל מול איומים ביטחוניים חמורים. מועצת הביטחון של האו"ם הצהירה כי "על המדינות להבטיח שכל אמצעי שיינקט לצורך המלחמה בטרור יעלה בקנה אחד עם התחייבויותיהן על פי המשפט הבינלאומי, ועליהן לנקוט אמצעים כאמור בהתאם למשפט הבינלאומי".
בעוד שגם מדינות אחרות הכירו בצורך ליצור הליכים פליליים שונים התפורים על פי מידותיהם של סוגים שונים של איומים ביטחוניים, הרי שסטנדרטים שונים אלה מבוססים על סוג העבירה, ולא על מעמד התושבוּת של החשוד בתכנון או בביצוע העבירה. הצעת החוק הזו עלולה להתגלות כמזיקה יותר מאשר מועילה; זאת מכיוון שבהנהיגה "מוסר כפול" כה בוטה, היא צפויה לשמש כליא-ברק לביקורת פנימית ובינלאומית.
תקופת מעצר ארוכה יותר לפני הבאה בפני שופט
על פי חוק המעצרים הנוכחי (חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו – 1996), יכולים משטרת ישראל או השב"כ להחזיק במעצר חשודים בעבירות ביטחוניות למשך 48 שעות לכל היותר, לפני הבאתם בפני שופט. הצעת חוק חדשה זו תסמיך את שירותי הביטחון להחזיק במעצר חשודים בעבירות ביטחוניות שאינם תושבים למשך תקופות זמן נוספות בנות 24 שעות, עד 96 שעות, לפני הבאתם בפני שופט. הארכת תקופת זמן זו בעייתית במיוחד מכיוון שהרשויות יכולות למנוע מהעצור להיפגש עם עורך דין במהלך זמן זה. הבאת חשוד בפני שופט ללא-דיחוי, והבטחת זכותו של חשוד להיפגש עם עורך דין מייד לאחר מעצרו הם אמצעי הגנה חיוניים מפני התעללות במהלך חקירה.
איסור על מפגש עם עורך דין
על פי החוק הישראלי הנוכחי, המשטרה והשב"כ יכולים למנוע מחשוד בעבירות ביטחוניות להיפגש עם עורך דין למשך תקופה של עשרה ימים. שופט של בית משפט מחוזי יכול להורות על איסור פגישה עם עורך דין למשך תקופה של עד 21 ימים, אם הבקשה הוגשה על ידי שירותי הביטחון, באישורו של היועץ המשפטי לממשלה. על פי הצעת החוק הזו, המשטרה והשב"כ יוכלו, באישור היועץ המשפטי לממשלה, לבקש משופט של בית המשפט העליון לאסור על חשוד בעבירות ביטחוניות שאינו תושב להיפגש עם עורך דין למשך תקופה של עד 50 ימים.
ניסיון העבר מראה ששופטי בית המשפט העליון פסקו כמעט תמיד לטובת המדינה, וסירבו להעניק לעצורים את הזכות לייעוץ משפטי. בשנת 2005 בלבד הגיש הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל (וצנע"י) קרוב ל-100 עתירות לביטול צווים האוסרים על עצורים פלשתיניים להיפגש עם עורכי דינם. בית המשפט העליון לא קיבל אף אחת מהעתירות האלה. זו המגמה השלטת בשנים האחרונות, וכך היה גם במקרים בהם העתירה כללה טענות של העצור על עינויים או התעללות במהלך החקירה.
תקופת מעצר ארוכה יותר אחרי הבאה בפני שופט עד להגשת כתב אישום
על פי החוק הישראלי הקיים, כאשר משטרת ישראל או השב"כ מביאים חשוד בעבירות ביטחוניות בפני בית המשפט, השופט יכול לאשר תקופות מעצר נוספות של עד 15 יום בכל פעם, ועד 30 יום בסך הכל. על פי הצעת החוק החדשה, שופט יוכל להאריך את תקופת המעצר הראשונית לעד 20 יום בכל פעם, ועד 40 יום בסך הכל. (על פי החוק הקיים, כמו גם על פי החוק החדש, המשטרה והשב"כ רשאים לבקש הארכה נוספת של תקופת המעצר לפני הגשת כתב אישום למשך תקופה שלא תעלה על 75 ימים. בקשה כזו מחייבת אישור הן של היועץ המשפטי לממשלה והן של בית המשפט).
בנוסף על כך, הצעת החוק אינה מעניקה לחשוד את הזכות להיות נוכח בכל דיון בנושא הארכת מעצרו. אם השופט מאריך את תקופת המעצר הראשונית בפחות מ-20 יום, הוא רשאי להאריך את התקופה בהמשך עד למקסימום של 20 יום, ושירותי הביטחון רשאים לבקש שהחשוד לא יהיה נוכח בדיון על הארכת המעצר. כמו כן, המדינה רשאית לבקש, ובית המשפט רשאי להתיר שלא תימסר לעצור הודעה על הארכת מעצרו כאמור. בנסיבות אלו, אין לעצור כל דרך לדעת שמעצרו הוארך באמצעות צו של בית משפט והוא עשוי להאמין שהוא מוחזק במעצר באופן לא-חוקי, על פי גחמה של חוקריו, ולפיכך מוּעד יותר להפעלת לחץ בלתי-חוקי מצד חוקריו.
מעצר במנותק מהעולם החיצון
הצעת החוק יוצרת מצב שבו ניתן להחזיק חשודים בעבירות ביטחוניות שאינם תושבים במעצר במנותק מהעולם החיצון, למשך תקופות שיכולות להגיע למספר שבועות בכל פעם. שירותי הביטחון כמעט ואינם מאפשרים לעצורים ביטחוניים להיפגש עם בני משפחה במהלך התקופה שבה הם נתונים בחקירת שב"כ ולפני שהוגש נגדם כתב אישום. בעוד שהוועד הבינלאומי של הצלב האדום זכאי לבקר עצור בחלוף 14 ימי המעצר הראשונים, השב"כ יכול להאריך תקופה זו "מסיבות ביטחוניות", על פי פקודות בתי הסוהר. הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל טוען כי הניסיון מראה שבמקרים בהם נציג הוועד הבינלאומי של הצלב האדום ביקר עצור, ביקור כזה התקיים בדרך כלל קרוב לחודש ממועד המעצר. לבסוף, על פי החוק הישראלי, עצורים אינם זכאים לבדיקה רפואית על ידי רופא לפי בחירתם. בעוד שעל פי החוק עצורים רשאים לבקש ולקבל טיפול רפואי, בפועל החוקר יכול לדחות בקשה כזו. יתרה מזו, החובשים והרופאים הם עובדים של שירות בתי הסוהר או של המשטרה ואינם עוברים הכשרה ברפואה משפטית.
המשפט הבינלאומי אינו אוסר על מעצר במנותק מהעולם החיצון כשלעצמו, אולם קיים קונצנזוס רחב בקרב ארגוני זכויות האדם של האו"ם שמעצר כזה יכול להוביל להפרות חמורות של זכויות האדם, כגון עינויים והתעללות. הוועדה לענייני זכויות האדם המליצה שהמדינות ינקטו אמצעים כדי להגביל ולהפחית באופן חד מעצרים במנותק מהעולם החיצון, ונציבות האו"ם לעניין זכויות האדם אשררה עמדה זו בעקביות.
בנוסף על כך, הגופים האמונים על אמנות האו"ם שבחנו באיזו מידה ישראל מקיימת את הוראות האמנות הבינלאומיות בעניין זכויות האדם, הביעו שוב ושוב דאגה עמוקה בכל הקשור לשימוש של ישראל במעצר במנותק מהעולם החיצון של עצורים פלשתיניים מהגדה המערבית ומעזה. לדוגמה, הוועדה נגד עינויים התיחסה לישראל בישיבתה בחודש נובמבר 2001 וקבעה באמירות המסכּמות כי "המשך השימוש במעצר במנותק מהעולם החיצון, לרבות במקרים של ילדים, הוא עניין שמטריד מאוד את הוועדה". בחודש אוגוסט 2003, בעת שבחנה את הדו"ח התקופתי השני של ישראל בעניין קיום הוראות האמנה הבינלאומית בעניין זכויות אזרחיות ופוליטיות, ביטאה הוועדה לענייני זכויות האדם דאגה "שהשימוש במעצר ממושך ללא אפשרות לפגישה עם עורך דין או עם אנשים אחרים מהעולם החיצון מהווה הפרה של סעיפים באמנה (סעיפים 7, 9, 10 ו-14, פסקה 3 (ב))". באותו מועד הפנתה הוועדה קריאה לישראל להבטיח שלא יוחזק אדם במעצר למשך יותר מ-48 שעות מבלי שיתאפשר לו להיפגש עם עורך דין.
אמצעי הגנה אלה משמשים לא רק לשמירה על זכויותיהם המשפטיות של עצורים, אלא גם על גופם ועל רווחתם. הוּכח כי הרוב המכריע של מקרי התעללות בעצורים מתרחשים במהלך תקופת המעצר הראשונה ולאחריה, ובמיוחד בקשר לחקירה הראשונית של העצורים. דווקא במהלך תקופה ראשונית וקריטית זו העצור זקוק במידה הרבה ביותר להגנה ולפיקוח שרק רשויות שיפוטיות בלתי-תלויות וגישה לייעוץ משפטי יכולים לספק. אורכה של תקופת המעצר במנותק מהעולם החיצון המותרת על פי הצעת חוק זה מציב את ישראל מחוץ לנורמה המקובלת במדינות אחרות שבהן ישנה חקיקה המתירה צורה כזו או אחרת של מעצר במנותק מהעולם החיצון במסגרת החוקים למלחמה בטרור. לדוגמה, החוק בבריטניה מאפשר מעצר במנותק מהעולם החיצון למשך עד 48 שעות, ובאוסטרליה – למשך שבעה ימים. ארגוני זכויות אדם והגופים האמונים על אמנות האו"ם ביקרו בחריפות מדינות שחוקקו חוקים המתירים תקופות מעצר במנותק מהעולם החיצון קצרות בהרבה מהתקופה האמורה בהצעת החוק הישראלית הנוכחית, כגון התקופה בת 13 הימים שהותרה בחוק נגד טרור שהתקבל לאחרונה בספרד.
מהסיבות המנויות לעיל, אנו מפצירים בכם להצביע נגד הצעת החוק הפגומה בעליל הזו, כאשר היא תועלה לדיון בוועדה שלכם.
תודה לכם על תשומת הלב לעניין חשוב זה.
בכבוד רב,
שרה לאה וויטסון
מנכ"ל
החטיבה למזרח התיכון וצפון אפריקה
Human Rights Watch