Kekerasan di daerah pedesaan dan perusakan lingkungan di Riau bukan hal yang unik di Indonesia dan masalah yang dihadapi Indonesia juga tidak unik di dunia yang sedang berkembang. Di sejumlah negara lainnya, lembaga-lembaga finansial internasional telah terlibat dalam masalah pengerukan sumber daya bernilai tinggi secara komersial yang merusak, yang terkait erat dengan masalah-masalah pelanggaran hak asasi manusia dan konflik kekerasan, seperti di Kamboja, Republik Demokratik Kongo, Liberia, Angola, Nigeria. Sebagai jawabannya, masyarakat donor internasional telah mulai memberikan perhatian yang jelas terhadap konflik sosial dan isu-isu lingkungan seputar pengerukan sumber daya dan kepentingannya terhadap stabilitas politik dan ekonomi secara keseluruhan, dan untuk itu telah mengambil langkah-langkah untuk mendorong reformasi di bidang-bidang ini. Human Rights Watch meyakini bahwa masyarakat internasional juga harus bertindak terhadap isu-isu yang terjadi di Riau: ini merupakan tanggung jawab dan sekaligus kesempatan untuk mendesak ke arah reformasi di lapangan dalam bidang tata pemerintahan dan pertanggung gugatan di sektor kehutanan Indonesia yang sangat diperlukan jika pelanggaran hak asasi manusia lebih lanjut ingin dihindari.
Lembaga-lembaga Donor Multilateral dan Bilateral
Indonesia saat ini menanggung hutang luar negeri sebesar 133 miliar dolar AS, 79 miliar dolar AS di antaranya merupakan hutang negara, yang menempatkannya sebagai satu dari 44 negara penghutang terbesar di dunia.12 Seperti disebutkan di atas, sebagian besar uang ini habis untuk rekapitalisasi bank-bank yang salah kelola dan perusahaan-perusahaan kehutanan yang terlibat dalam pelanggaran hak asasi manusia. Sementara kalangan masyarakat donor telah menyuarakan pentingnya tata pemerintahan dan penegakan peraturan undang-undang di sektor kehutanan yang penting secara ekonomi, mereka gagal mengisyaratkan tanda yang jelas tentang perlindungan hak asasi manusia-mencakup kerangka kerja untuk pelaksanaan hak-hak lahan masyarakat adat dan beraakhirnya kekebalan bagi para pelaku kekerasan melawan masyarakat yang hidupnya mengandalkan hutan-harus menjadi prioritas bagi pemerintah Indonesia.
Lembaga-lembaga multilateral, termasuk para donor multilateral seperti World Bank dan International Monetary Fund (IMF), mengakui lemahnya supremasi hukum dan pengerukan sumber daya yang merusak merupakan bagian dari tugas mereka.13 IMF khususnya telah mengakui secara publik pentingnya sektor kehutanan bagi perdagangan dan pinjaman internasional dan juga kondisi ekonomi di dalam negeri, dan mereka telah melihat masalah-masalah khusus di bidang tata pemerintahan yang terkait dengan sektor ini. Di negara lain seperti Kamboja, Bolivia, Kepulauan Solomon, Suriname, Liberia, Kamerun, Pantai Gading, Guinea, dan Republik Demokratik Kongo, keadaan di sektor kehutanan yang serupa dengan yang diuraikan dalam laporan ini telah memotivasi IMF, World Bank, dan negara-negara pemberi pinjaman bilateral untuk memanfaatkan pengaruh kuatnya untuk memberlakukan audit terhadap perusahaan kayu, pemantauan independen, pembekuan konsesi baru, dan perubahan tata pemerintahan dalam pemanfaatan sumber daya alam secara umum, dan sektor kehutanan secara khusus.14 Bahkan di Liberia dan Republik Demokratik Kongo, peran perdagangan gelap "kayu konflik" dalam mendanai dan menghidupi kekerasan dan ketidakstabilan memotivasi Dewan Keamanan PBB untuk membuat resolusi membatasi ekspor kayu dari kedua negara tersebut sampai dapat dibuktikan bahwa ekspor ini tidak mendanai atau mendukung konflik terus berlanjut.15
Dalam kasus Kamboja, IMF dan negara-negara donor Consultative Group bersifat sangat tegas tentang tata pemerintahan di sektor kehutanan dengan mengaitkan bantuan nonkemanusiaan dengan tolok ukur berupa komitmen-komitmen dalam reformasi kehutanan. Setelah menerapkan persyaratan bantuan nonkemanusiaan dengan reformasi ini, Pemerintah Kamboja mendirikan sebuah badan pengawasan kayu independen (yang melibatkan kelompok LSM Global Witness), menyetujui untuk mengkaji ulang konsesi-konsesi yang ada, dan mengeluarkan penangguhan ijin konsesi baru dan ekspor kayu gelondongan. Bantuan IMF diperbarui pada awal 1999, sesuai pada persyaratan yang berwenang dengan komitmen utama pada reformasi kehutanan.16 Namun, Asian Development Bank, menggambarkan sektor kehutanan Kamboja sebagai "kegagalan total sistem," dan menuntut penghentian konsesi-konsesi kecuali mereka membuat analisis dampak sosial dan lingkungan dan rencana pengelolaan hutan jangka panjang dengan batas waktu 30 September 2001. Tidak ada pemegang konsesi yang berhasil mencapai tenggat waktu atau mencapai standar yang ditetapkan, dan Perdana Menteri Kamboja Hun Sen menyatakan pelarangan total penebangan kayu mulai Januari 2002.17
Keadaan di Indonesia bahkan lebih parah daripada yang terjadi di Kamboja sehingga mendorong para donor multilateral dan bilateral mengambil langkah tegas untuk menekan pemberlakuan reformasi kehutanan. Dengan nilai ekspor legal per tahun 5,6 miliar dolar AS, kepentingan sektor kehutanan bagi perekonomian Indonesia sangat jelas, sama halnya dengan masalah penebangan ilegal yang tersebar luas dan sangat merugikan penerimaan pemerintah. World Bank mengestimasi kehilangan pendapatan pemerintah akibat penebangan ilegal dari kerugian pajak dan bea yang mencapai 3,5 miliar dolar AS.18 Selain itu, seperti Kamboja, keterlibatan militer Indonesia dalam sektor kayu haram telah menggerogoti supremasi hukum dan meningkatkan kekerasan dan ketidakstabilan.
Namun demikian, reformasi di Indonesia masih belum efektif dan kemajuan yang dicapai untuk untuk mengakhiri penebangan ilegal dan pelanggaran hak-hak masyarakat adat masih sangat sedikit. Penangguhan konversi hutan alam menjadi perkebunan masih berlaku, namun para donor hanya diam ketika APP dan RAPP menyatakan kepada publik bahwa mereka akan menggandakan luas perkebunan akasia mereka, yang pasti akan dicapai dengan menebang hutan alam. Sementara itu, bagaimana cara memecahkan sengketa pemanfaatan lahan yang masih belum selesai tidak dibicarakan lagi atau bagaimana tanggung gugat pasukan keamanan swasta akan diperbaiki untuk mencegah pelanggaran hak asasi di masa lalu terulang lagi. Industri kehutanan yang sarat hutang dan produksi yang melebihi kapasitas hutan untuk menyediakan bahan baku terus-menerus menekan sumber daya hutan dan mendorong terjadinya penebangan ilegal, yang tetap tidak terkendali bahkan di kawasan taman nasional.
Walaupun banyak negara pemberi pinjaman kepada Indonesia menyuarakan keprihatinan akan lambatnya kemajuan reformasi di bidang kehutanan-Uni Eropa (EU) mungkin merupakan kelompok yang paling vokal di antara mereka-negar-negar donor itu tidak mendesak pemerintah Indonesia untuk mematuhi tolok ukur sosial dan lingkungan di sektor kehutanan. Dengan demikian donor donor mengirim pesan yang patut disayangkan bahwa tata pemerintahan tidak menjadi prioritas. Bantuan dari EU mencapai 60 persen dari seluruh bantuan luar negeri terhadap sektor kehutanan Indonesia,19 dan karenanya EU memiliki tanggung jawab khusus untuk menekan jalannya reformasi. EU telah membuat pernyataan keras kepada CGI dengan mengkritik kelambatan reformasi di Departemen Kehutanan,20 termasuk pernyataan EU dalam sidang Pra-CGI 2001:
Dalam hal hasil yang dicapai di hutan, yang merupakan ukuran pencapaian akhir, tidak ada perbaikan yang nyata. Tingkat kehilangan hutan tidak berkurang. Situasi dalam hutan tetap mengkhawatirkan dari ukuran apa pun, dan para donor tetap sangat prihatin.21
Meskipun suasana penuh keprihatinan itu tetap ada, peminjaman dana dari para anggota CGI kepada sektor kehutanan tidak berkurang; bertentangan dengan pernyataan-pernyataan kritik terbuka mereka. Kenyataannya, hanya beberapa hari sebelum pertemuan ketika mereka akan menyampaikan teguran keras ini, EU sendiri mengumumkan pinjaman 2 juta dolar AS untuk kehutanan.
World Bank juga mengambil langkah ke arah yang salah. Ketika masalah sosial dan lingkungan berhubungan dengan sektor kehutanan kelihatannya meningkat di Indonesia dan sejumlah negara dengan banyak hutan di dunia berkembang, World Bank mengumumkan maksudnya untuk memulihkan kembali pinjaman kepada sektor kehutanan di dunia. Setelah melakukan pengkajian internal, yang mengungkapkan bahwa proyek bantuannya banyak yang tidak berhasil dan pendanaan yang mereka keluarkan tidak mengurangi deforestasi, pada tahun 1991 World Bank memutuskan untuk tidak melanjutkan pinjaman untuk sekrot kehutanan komersial.22 Walaupun Bank Dunia mengakui bahwa mereka telah melakukan sedikit sekali perubahan dan perbaikan persoalan sejak saat itu, mereka memutuskan pemulihan peminjaman di sektor kehutanan merupakan langkah yang tepat.23
Bermacam pesan yang simpang siur selanjutnya dari para donor juga terjadi dalam reformasi sektoral yang diajukan oleh IMF. Langkah-langkah yang diambil untuk mereformasi eksploitasi di sektor kehutanan tidak dikoordinasikan dengan restrukturisasi perbankan dan perusahaan yang diatur oleh Badan Penyehatan Perbankan Nasional (IBRA) dan Departemen Keuangan, dan badan pemerintah lainnya sering bekerja kontra-produktif. Misalnya, sebagai bagian dari reformasi IMF dan CGI, Departemen Kehutanan berkomitmen untuk mengurangi kapasitas industri kehutanan dan menutup perusahaan yang pailit, sementara itu pada saat yang sama Departemen Keuangan mengerjakan rekapitalisasi perusahaan-perusahaan kehutanan yang berhutang, membuka jalan untuk ekspansi lebih lanjut. IMF bertanggung jawab untuk mengirim pesan yang jelas bahwa mereka menuntut hasil yang berarti dan sasaran yang terintegrasi lintas departemen.
Melihat kenyataan yang ada, masalah-masalah yang begitu pelik, dan jumlah pinjaman internasional yang sangat besar kepada pemerintah Indonesia dan bank sentral, Human Rights Watch meyakini bahwa masyarakat donor internasional memiliki tanggung jawab khusus dan juga kesempatan untuk mendesak perubahan dalam tata pemerintahan di sektor kehutanan Indonesia dan untuk mengembangkan pelaksanaan cara-cara yang telah mereka lakukan di bagian dunia lain.
12 World Bank. 2002 Data and Statistics, http://www.worldbank.org/data/countryclass/classgroups.htm (diterima pada tanggal 3 Oktober 2002).
13 Paulo Mauro, Why worry about corruption? (Washington, D.C.: The International Monetary Fund, 1997); The IMF and the Environment; Ved P. Ghandi, (Washington, D.C.: IMF. 1998); dan "Factsheet on the IMF and the Environment," IMF, 2 Agustus 2002 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/enviro.htm (diterima pada tanggal 3 Oktober 2002). Merajalelanya kegiatan ilegal di sektor kehutanan merupakan pengurasan ekonomi terhadap sumber daya negara. Menurut perkiraan World Bank tentang ketersediaan hutan, eksploitasi hutan yang berlebihan dapat membahayakan kelangsungan hidup industri kehutanan Indonesia dan juga mengganggu keseimbangan perdagangan luar negeri, pada lima sampai sepuluh tahun yang akan datang. Pada saat yang sama kondisi ini mengharuskan biaya sosial yang semakin besar karena masyarakat menjadi semakin miskin, dan kecukupan kebutuhan pangan dan produksi bahan bakar berkurang. Keadaan ini merupakan argumen ekonomi yang kuat bagi IMF untuk memanfaatkan pengaruhnya untuk meningkatkan kelestarian di sektor hutan.
14 "Factsheet: IMF and the Environment"; "Review of the Fund's Experience in Governance Issues," IMF Policy Development and Review Department, 28 Maret 2001 http://www.imf.org/external/np/gov/2001/eng/report.htm (diterima pada tanggal 3 Oktober 2002).
15 Untuk Republik Demokrasi Kongo, lihat Lampiran Dewan Keamanan PBB (U.N. Security Council Addendum) tentang Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources dan Other Forms of Wealth in the Democratic Republic of Congo, 1 November 2001, yang diadakan untuk mengkaji dan negosiasi kembali konsesi penebangan hutan, ekstraksi emas, intan, coltan, kobalt, dan minyak, dan penangguhan perdagangan dan impor komoditas ini yang berasal dari wilayah yang dikuasai oleh pengawasan pasukan asing atau pasukan pemberontak, dan juga untuk mengusulkan pemberlakuan sanksi jika tidak ada kemajuan yang dicapai dalam eksploitasi sektor sumber daya ini. Di Liberia, Resolusi Dewan Keamanan PBB No.1408, paragraf 10, diadopsi pada 6 Mei 2002. Dalam meloloskan resolusi ini, Dewan Keamanan PBB mengembangkan dari keberhasilan "Kimberley Process" dalam melacak perdagangan yang disebut "konflik intan" untuk mengontrol aliran uang ini untuk kepentingan perdagangan senjata. Selain itu, kasus ini juga berhasil mengangkat ke perhatian internasional mengenai masalah peran perdagangan gelap dan kontribusinya terhadap konflik kekerasan di wilayah tersebut dan menegaskan tanggung jawab para pelaku sektor swasta untuk secara bijak mencegah dukungan terhadap kekerasan ini melalui kegiatan bisnisnya. U.N. General Assembly Resolution A/RES/55/56 on conflict diamonds http://www.un.org/peace/africa/Diamond.html (diterima pada tanggal 3 Oktober 2002).
16 IMF Policy Development and Review Department, "A Review of the Fund's Experience in Governance Issues" http://www.imf.org/external/np/gov/2001/eng/report.htm (diterima pada tanggal 4 November 2002). IMF dan Consultative Group mendasarkan pandangan mereka bahwa tindakan tegas terhadap reformasi hanya diperlukan karena kerugian ekonomi dari potensi pajak yang hilang dan bea yang tidak terkumpul dari penebangan ilegal, bukan dampak keseluruhan dari kegiatan perdagangan gelap. Dokumen Kajian Kebijakan menyebutkan, "Kegiatan penebangan merusak implementasi pengelolaan hutan yang ramah lingkungan dan lestari. Meskipun hasil ekonomi secara umum baik, tidak adanya kebijakan kehutanan yang baik dapat menimbulkan keraguan terhadap kelestarian jangka menengah dalam segi fiskal dan posisi eksternal... Korupsi yang terus terjadi, selain mengancam keberhasilan implementasi program tersebut, juga menimbulkan keraguan tujuan dari pemanfaatan sumber daya Pendanaan. Mengingat keadaan yang sudah sangat serius, dukungan yang tepat dilanjutkan dapat merusak kredibilitas Pendanaan itu sendiri." Para pengamat yang memiliki posisi penting menceritakan kepada Human Rights Watch bahwa sementara dukungan donor pada awalnya penting sekali dalam mewujudkan program reformasi kehutanan Kamboja, pada tahun-tahun belakangan dukungan donor yang mengendur untuk reformasi hanya membuat kegiatan audit dan pemantauan sebagai hiasan saja. Lihat juga, Michael Richardson, "Illegal logging topples Cambodia's Forests" International Herald Tribune, 21 Juni 2002. Global Witness telah dikontrak oleh PBB untuk melakukan studi pelingkupan di Kamerun untuk menentukan apakah model serupa untuk pemantauan independen terhadap hutan dapat diterapkan.
17 Global Witness, "At long last Cambodia suspends all logging operations," siaran pers, 12 Desember 2001.
18 World Commission on Forests and Sustainable Development, Our Forests Our Future. (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1999). Arnoldo Contreras-Hermosilla, "Law Compliance in the Forest Sector: An Overview," Working Paper 37205, World Bank Institute , Washington, D.C., 2002.
19 John Keating, Director of The E.U.-Indonesia Liaison Bureau in Jakarta. "New Hope for Indonesia's Forests" Jakarta Post, 2 Februari 2000.
20 Pernyataan E.U. kepada Paris Club pada Juli 1999; kepada CGI ke-10 di Tokyo, 17 Oktober 2000; kepada CGI Interim di Jakarta, 23 April 2001 (ada di file Human Rights Watch).
21 E.U. Commission kepada Interim CGI, "Policy Dialog for the Creation of a Conducive Environment for Sustainable Management of all Types of Forest in Indonesia," makalah disajikan pada pertemuan Interim CGI di Jakarta, 23 April 2001 (ada di file Human Rights Watch).
22 World Bank Operations Evaluation Division, "Forestry: The World Bank's Experience." Washington, D.C., 1991. Pengujian World Bank sendiri dari Program-program Bantuan Negara (Country Assistance Programs) menemukan bahwa dari 1992-1999, 100 persen pemantauan dan evaluasi tidak memuaskan. Dalam partisipasi stakeholder, 70 persen dari proyek-proyek ditemukan tidak memuaskan, "A Revised Forest Strategy for the World Bank Group", Draft for Public Comment May 14, 220, Appendix 9.13. http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/essdext.nsf/14DocByUnid/403A34FDD7B9E84A85256BD00077D91B/$FILE/ForestSectorStrategyEntireDocument.pdf (diterima pada tanggal 3 Oktober 2002).
23 World Bank, "A Revised Forest Strategy for the World Bank Group."