<<previous  |  index  |  next>>

IV. Rekomendasi

Dibiarkannya bisnis-bisnis militer untuk tumbuh, dengan dampak buruk yang berjangkauan luas, telah menuntut bayaran mahal dari negara Indonesia. Pencarian dana pihak militer di luar anggaran tidak dapat dibiarkan untuk terus berlanjut. Titik awal untuk mewujudkan reformasi yang nyata dan tahan lama adalah pengakuan atas keseriusan masalah tersebut. Para pembuat keputusan harus mengakui berbagai macam ongkos usaha swadana militer. Sebagaimana diutarakan dalam laporan ini, usaha swadana menciptakan konflik-konflik kepentingan yang mengancam hak asasi manusia. Usaha swadana juga secara mendasar menantang wewenang pemerintah atas aparat militer dan dengan demikian, memperlemah tata kelola dan mendukung kekebalan hukum. 

Reformasi keuangan militer juga harus mengenali ruang lingkup keterlibatan ekonomi pihak militer yang sesungguhnya, dan harus mengandung rencana-rencana untuk menangani seluruh masalah kegiatan bisnis militer dan jaringan-jaringan luas yang telah tersebar dari kegiatan bisnis militer tersebut. Lebih jauh lagi, pemerintah perlu merumuskan sebuah strategi yang menyeluruh untuk menghentikan keterlibatan militer di dalam bisnis; ini berarti pemerintah perlu mendalami masalah-masalah manajemen anggaran dan keuangan. Tanggung jawab atas perubahan ini ada di tangan pemerintah, tapi pemerintah tidak akan dapat berhasil jika hanya berjalan sendiri. Penting juga untuk mengikutsertakan pihak militer, masyarakat luas, dan mitra-mitra internasional jika upaya untuk membawa keuangan militer di bawah kontrol sipil sepenuhnya dan sesuai dengan asas pertanggungjawaban dapat berhasil.

Tuntut Pertanggungjawaban

Ketiadaan kontrol sipil yang efektif di Indonesia telah lama memungkinkan aparat TNI menghindari pertanggungjawaban atas pelanggaran hak asasi manusia. Laporan ini telah menunjukkan bahwa pemerintah harus memperbaiki pertanggungjawaban keuangan pihak militer jika pemerintah ingin membatasi kekuasaan TNI dan memerangi kekebalan hukum pelanggar-pelanggar hak asasi manusia. Pemerintah Indonesia harus bertindak untuk memastikan bahwa pihak militer menjadi pusat dari upaya-upaya untuk memperbaiki praktek-praktek manajemen keuangan publik. Bidang-bidang yang memerlukan perhatian khusus meliputi rancangan dan penerapan anggaran, termasuk upaya audit dan fungsi pengawasan parlemen yang makin kuat.

Pertanggungjawaban juga membutuhkan tindakan di luar bidang keuangan. Satu kelemahan terbesar dari upaya-upaya terdahulu untuk menangani bisnis militer adalah kegagalan untuk menegakkan hukum dan peraturan yang melarang keterlibatan pihak militer di dalam kegiatan bisnis, untuk menyelidiki tuduhan-tuduhan pelanggaran hak asasi yang berkaitan dengan usaha swadana militer dan untuk membawa mereka yang bertanggung jawab ke depan hukum. Langkah-langkah lain untuk mempertinggi tanggung jawab militer terhadap peraturan sipil akan mendukung reformasi cara pembiayaan pihak militer. Beberapa tindakan yang diperlukan untuk meningkatkan pertanggungjawaban atas hak asasi manusia, jika dapat diterapkan, juga akan mempunyai dampak positif terhadap kemampuan pemerintah untuk mengawasi keuangan pihak militer. Sebagai contoh, upaya-upaya untuk membawa TNI di bawah Departemen Pertahanan, sebuah bagian kunci dari agenda reformasi militer, akan mempertinggi harapan untuk dapat meminta pertanggungjawaban para prajurit yang melakukan tindakan kriminal di bidang ekonomi dan bidang-bidang lainnya. Tidak kalah pentingnya adalah usaha untuk memperbaiki sistem hukum di Indonesia. Jika pengadilan-pengadilan sipil diberi wewenang untuk mengadili anggota militer yang melanggar hukum kriminal sipil, hal ini akan membantu memerangi kekebalan hukum perwira-perwira tinggi militer. Mekanisme hukum yang sesuai juga diperlukan untuk menangani pelanggaran-pelanggaran yang berhubungan dengan kegiatan ekonomi pihak militer, termasuk kekerasan, pemerasan, dan perampasan hak milik.

Upaya-upaya anti korupsi yang kuat juga harus menjadi bagian dari pemecahan masalah ini. Pemerintah harus berusaha memberantas korupsi di dalam tubuh militer sebagai bagian dari agenda anti korupsi yang lebih luas. Khususnya, pemerintah perlu mewajibkan anggota militer di tingkat yang cukup tinggi untuk melaporkan kekayaan mereka dan setiap usaha bisnis yang mereka miliki. Hanya sejumlah kecil perwira militer yang diharuskan melaporkan kekayaannya kepada Komisi Pemberantasan Korupsi atau KPK. Lebih dari itu, KPK harus diberi wewenang untuk meneliti laporan-laporan tersebut, dan KPK harus siap menyelidiki kasus-kasus korupsi militer yang didengar masyarakat. Aparat militer yang telah melanggar UU No. 34 Tahun 2004, terbukti dari usaha-usaha bisnis mereka, atau dari pernyataan palsu tentang aset-aset mereka, harus dijatuhi hukuman yang serius.

Larang Semua Kegiatan Ekonomi Pihak Militer dan Tegakkan Larangan tersebut

Pihak militer mendapat penghasilan mandiri yang besar dari kegiatan tidak resmi dan tidak legal yang, sebagaimana ditunjukkan dalam laporan ini, telah mempermudah terjadinya berbagai pelanggaran, meremehkan pertanggungjawaban, dan menghambat tata kelola yang baik. Para pemimpin militer tingkat atas telah menyatakan bahwa bisnis-bisnis resmi militer jarang menghasilkan uang atau bahkan malah menderita kerugian. Pada umumnya, mereka akan senang jika mereka harus menghentikan bisnis-bisnis tersebut. Sejalan dengan menyusutnya nilai bisnis yang dimiliki oleh pihak militer,  bagian dari pendapatan di luar anggaran yang diperoleh pihak militer dari kegiatan ekonomi lainnya—hubungan bisnis dengan pihak lain, bisnis kriminal, dan korupsi—makin bertambah.

Dengan latar belakang ini, perhatian khusus pemerintah saat ini untuk merombak beberapa saja dari bisnis-bisnis resmi militer akan sangat membatasi upaya reformasi keuangan militer. Pemerintah Indonesia harus mengambil langkah-langkah yang secara jelas dan tegas melarang semua bentuk pembiayaan sendiri pihak militer. Pemerintah dapat melaksanakan hal ini dengan mengeluarkan peraturan atau keputusan presiden untuk mendampingi Undang-undang TNI (UU 34/2004) yang mengartikan “bisnis militer” secara luas sehingga mencakup seluruh kegiatan ekonomi pihak militer dan secara jelas telah menyatakan kegiatan-kegiatan tersebut sebagai kegiatan ilegal. Pemerintah juga perlu menetapkan—dan menegakkan—hukuman-hukuman yang tegas bagi pelanggaran-pelanggaran yang terjadi. Sebagai pemecahan masalah jangka pendek, pemimpin TNI dapat mengeluarkan perintah-perintah internal yang jelas dan tegas untuk melarang kegiatan bisnis militer dan mulai menyelidiki dan menyapu bersih kegiatan bisnis yang ada. Langkah ini juga akan membantu menunjukkan tekad dan niatan militer untuk bekerja sama sepenuhnya dengan pihak sipil yang berwenang untuk menerapkan larangan kegiatan bisnis di pihak militer.

Cabut Semua Penanaman Modal Militer dari Bisnis-bisnis Militer yang Ada

Persyaratan UU TNI bahwa pihak militer harus menghentikan usaha bisnisnya dapat dipandang sebagai langkah maju yang berarti dalam menghapuskan konflik-konflik kepentingan militer yang membahayakan warga sipil. Meskipun demikian, sebagian besar dari keberhasilan tersebut sangat tergantung pada apakah, kapan dan bagaimana UU itu akan diterapkan. Kelompok kerja antar departemen, Tim Supervisi Transformasi Bisnis TNI (TSTB), sedang menyelesaikan pembuatan rencana tentang cara pengalihan bisnis yang dimiliki atau dikontrol pihak militer kepada pemerintah dan apa yang harus dilakukan dengan bisnis-bisnis tersebut. Sebagaimana digambarkan di atas, ada bahaya bahwa proses perencanaan TSTB yang lambat dan banyaknya kompromi yang telah dibuat hanya akan membuahkan hasil yang tidak dapat diganggugugat lagi (fait accompli) yang tidak akan berakibat banyak terhadap proses reformasi.

Sebelum mencurahkan harapan dan usaha terhadap rencana-rencana yang tidak laik tersebut, pemerintah harus berkonsultasi secara seksama dengan pakar-pakar yang berpengalaman dalam mengatasi masalah ini. Pakar-pakar ini bukanlah hanya orang-orang dari pihak militer yang mendukung upaya reformasi tapi juga pakar-pakar mandiri, anggota-anggota masyarakat sipil, dan anggota-anggota parlemen. Departemen Pertahanan telah mengumumkan bahwa rancangan peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan tersebut akan bersifat terbuka untuk menerima masukan dari masyarakat.⁵⁸⁸  Departemen Pertahanan juga mengatakan bahwa mereka berniat untuk meminta pendapat pakar-pakar mandiri, tetapi tidak jelas apakah mereka akan meminta pendapat langsung dari penentang-penentang bisnis militer.⁵⁸⁹

Selain itu juga ada sebuah peran untuk mitra-mitra internasional Indonesia dalam memberikan masukan. Mereka bisa menceritakan pengalaman negara-negara lain yang telah berhasil mengurangi kegiatan ekonomi aparat militer mereka dan memerangi korupsi militer. Mitra-mitra internasional ini akan dapat juga menawarkan bantuan teknis dan dana yang bersangkutan dengan bantuan tersebut. Sebagai contoh, mereka dapat menawarkan keahlian mereka dalam bidang keuangan atau bisnis, termasuk pengalaman dalam pengambilalihan atau privatisasi aset-aset militer di negara-negara lain.

Pencabutan modal militer merupakan sebuah proses jangka panjang yang akan memakan waktu beberapa tahun, terlebih lagi karena pemerintah terlambat memulainya. Untuk membantu proses pertimbangan para pembuat keputusan Indonesia, di bawah ini kami telah menyoroti beberapa tantangan untuk dipertimbangkan. Dalam proses ini, berbagai masalah akan muncul di tahap-tahap yang berbeda.

Persiapkan untuk Pemberhentian Andil Militer

Tahap pertama, yang belum diselesaikan pada saat penulisan laporan ini, adalah masa persiapan dimana pemerintah berencana untuk menginventarisasi bisnis-bisnis militer yang ada dan membuat sebuah rencana untuk mengambil-alih dan mengatur bisnis-bisnis tersebut. Inventarisasi TNI yang pertama, yang diserahkan pada tahun 2005, menyebut adanya 219 badan-badan militer (yayasan, koperasi, dan perusahaan-perusahan yang miliki oleh yayasan) yang bergerak dalam usaha bisnis. Pada bulan Maret 2006, inventarisasi itu menyerahkan sebuah daftar yang berisi 1.520 unit usaha. Rencana-rencana Pemerintah untuk melakukan pengecekan dan penelitian lebih jauh sebelum mengambil tindakan untuk menegaskan kontrol pemerintah terhadap perusahaan-perusahaan yang sudah diinventarisasi hanya akan menunda waktu saja.

Periode sementara sebelum disetujuinya rencana-rencana untuk mengambil alih bisnis-bisnis militer telah menimbulkan sebuah kekosongan kebijakan dimana kontrol bisnis-bisnis militer tersebut tetap berada di tangan pihak militer dan sebagaimana yang telah terjadi, beberapa aset telah dijual tanpa adanya pengawasan dan tanggung jawab yang memadai. Untuk mengatasi masalah ini, pihak-pihak yang berwenang harus dengan segera menempatkan semua bisnis-bisnis militer yang sudah diketahui di bawah pengawasan yang ketat, memberi persyaratan bahwa pihak militer harus meminta persetujuan pemerintah lebih dahulu sebelum menjual aset, dan memulai sebuah proses audit yang mandiri. Sebagaimana yang dikatakan oleh para pejabat pemerintah,⁵⁹⁰ pemerintah juga harus mengadakan audit-audit pembedahan yang menyeluruh dalam kasus-kasus yang diduga berisi pelanggaran-pelanggaran, seperti korupsi dan penyalahgunaan aset-aset negara. Sebagai upaya pencegahan tambahan, pemerintah sejak awal harus menegaskan bahwa tingkah laku seenaknya—seperti pemeretelan aset-aset berharga dari bisnis-bisnis militer atau pengalihan bukti kepemilikan tanpa adanya pengawasan dan persetujuan pemerintah—tidak akan diterima dan akan dijatuhi hukuman yang serius. Peraturan-peraturan itu harus diterapkan secara merata kepada setiap orang yang terlibat di dalam restrukturisasi bisnis, tanpa melihat apakah mereka itu dari pihak militer atau sipil, pejabat atau warga negara biasa.

Dalam merencanakan pemberhentian andil militer, pemerintah dan mereka yang memberikan pengarahan kepada pemerintah harus dipandu oleh hukum-hukum Indonesia dan cara-cara terbaik dalam mengatur penanganan aset-aset negara dan mencabutan modal oleh badan usaha milik negara. Selain upaya-upaya untuk menangani bisnis-bisnis militer yang sudah diketahui, mereka harus berusaha menemukan bisnis-bisnis militer lain yang ada. Upaya reformasi harus menjangkau seluruh ruang lingkup bisnis-bisnis militer yang tercakup di dalam UU TNI—bisnis-bisnis yang dimiliki atau dikontrol, bagaimanapun kecilnya, oleh pihak militer. Sebuah inventarisasi lengkap yang berisi daftar semua bisnis-bisnis dimana pihak militer memegang andil, apapun status hukum dan struktur kepemilikan bisnis-bisnis tersebut (apakah melalui yayasan, koperasi, perusahaan pemayung (holding company) terkait, kemitraan tersembunyi, atau cara-cara lainnya).⁵⁹¹

Lepaskan Kontrol Militer dari Bisnis-bisnis Militer yang Ada

Kontrol terhadap bisnis-bisnis militer telah dirusak oleh adanya sifat kerahasiaan, yang telah membuka kesempatan bagi permainan manajemen dan korupsi, yang mengurangi rasa percaya masyarakat. Dalam mengambil langkah-langkah untuk memenuhi persyaratan bahwa pemerintah harus mengambil alih bisnis-bisnis tersebut, pemerintah menghadapi suatu tantangan inti, yaitu bagaimana menghentikan kebiasaan ini. Pemerintah harus mengembangkan dan menerapkan sebuah proses yang terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan dalam mengambil alih kontrol bisnis militer. Pada bulan September 2005, kelompok-kelompok masyarakat sipil telah mendorong pemerintah untuk menunjuk sebuah lembaga yang tidak memihak untuk mengawasi pengambilalihan bisnis militer.⁵⁹² Mereka mengusulkan agar badan ini untuk sementara mengawasi manajemen dari perusahaan-perusahaan ini selama perusahaan tersebut sedang diaudit secara seksama sebelum diputuskan untuk dibubarkan atau dijual dengan cara yang jelas, atau untuk dipertahankan dan dikelola melalui sebuah trust. Banyak waktu telah terbuang, tapi badan seperti itu masih dibutuhkan. Badan itu harus diberi wewenang untuk menguji dan menyetujui tawaran-tawaran dari calon pembeli dan harus memastikan bahwa semua keuntungan dapat dipertanggungjawabkan di dalam kas negara.

Pemerintah juga perlu menjawab pertanyaan mengenai cara pemerintah menangani usaha-usaha bisnis dimana pihak militer hanya mempunyai sebagian hak milik atau usaha bisnis yang secara resmi tidak terdaftar sebagai perusahaan. Pemerintah harus mencari jalan untuk menemukan dan menjual, atau melepaskan, bisnis-bisnis militer semacam ini. Pemerintah juga harus memastikan bahwa perusahaan-perusahaan yang telah mendapatkan keuntungan dari hubungannya dengan pihak militer, apakah itu secara resmi atau tidak, akan menyerahkan semua fasilitas yang telah memberikan akses istimewa kepada mereka (misalnya penggunaan aset-aset negara) dan memberikan kompensasi kepada pemerintah untuk penggunaan sebelumnya.

Beberapa kelompok telah menyetujui usulan TNI untuk mempertahankan koperasi-koperasinya dan menggunakannya untuk menjual barang-barang dasar dengan harga diskon kepada para prajurit militer. Hal ini telah lama menjadi alasan dari koperasi-koperasi militer, tetapi sebagaimana diperlihatkan oleh laporan ini, koperasi-koperasi militer sering memperluas jangkauan mereka dan melibatkan diri dalam berbagai macam kegiatan bisnis—dari penanaman modal di bidang kehutanan dan minyak sawit hingga menjadi agen penjualan batubara yang ditambang secara ilegal—yang telah dihubungkan dengan pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia dan masalah-masalah lainnya. Berdasarkan ini, Human Rights Watch tetap khawatir bahwa adanya pengecualian untuk tetap memperbolehkan koperasi-koperasi untuk ambil bagian dalam usaha bisnis kecil-kecilan akan membuka pintu bagi berlanjutnya keterlibatan militer di dalam ekonomi, yang lebih dari hanya sekedar menyediakan kebutuhan sehari-hari bagi prajurit dan keluarga mereka. Kekhawatiran yang serupa juga menyertai usulan-usulan yang menginginkan agar yayasan-yayasan militer diijinkan untuk berbisnis secara terbatas.

Minta Pertanggungjawaban Penuh atas Penghasilan yang Diperoleh

UU TNI yang mewajibkan penghapusan bisnis-bisnis militer, dan juga peraturan-peraturan sebelumnya, menyatakan bahwa pihak militer harus dibiayai dari anggaran nasional. Untuk mencapai tujuan tersebut dan untuk menjamin pertanggungjawaban keuangan yang sangat dibutuhkan, sangatlah penting untuk menentukan pendapatan dari perusahaan-perusahan yang mempunyai hubungan dengan pihak militer.  Sebelum bisnis-bisnis tersebut dihentikan, dijual, diambil-alih, atau diserahkan kepada badan pengawas dan dikelola untuk mencari keuntungan, perlu ditemukan cara menyalurkan pendapatan yang dihasilkan. Pendapatan ini mungkin jauh lebih kecil dari yang diharapkan, mengingat banyak bisnis-bisnis militer yang nilainya sangat berkurang  akibat kombinasi dari manajemen yang buruk, hutang yang besar, dan aset yang sengaja dipereteli. Biarpun jumlah pendapatan tersebut hanya sedikit, pendapatan itu harus dikelola secara benar. Sedikitnya, pengelolaan pendapatan tersebut harus mematuhi peraturan-peraturan yang dikeluarkan berhubungan dengan pendapatan dari penyaluran aset-aset negara dan privatisasi badan usaha milik negara.  Dana-dana yang dimasukkan ke dalam kas negara harus digunakan sesuai dengan proses anggaran yang terbuka dan harus dapat dipertanggungjawabkan. (Satu bagian tambahan di bawah memberikan rekomendasi-rekomendasi bagaimana memperbaiki proses anggaran pertahanan)

Telah diusulkan bahwa dana-dana tersebut harus digunakan untuk pengeluaran militer. Banyak pengamat melihat hal ini sebagai usaha tawar-menawar untuk mendapatkan persetujuan pihak militer. Pengamat lain melihat ini sebagai cara untuk menjamin bahwa pendapatan tersebut, setelah dihitung secara jelas, digunakan untuk kesejahteraan prajurit guna mengatasi kondisi-kondisi yang sulit. Seandainya cara ini diterima—mungkin sebagai jalan sementara sampai semua usaha bisnis selesai diambil alih dari tangan pihak militer—cara tersebut perlu dipersiapkan secara matang untuk mencegah diulanginya masalah-masalah serius yang telah merusak bisnis militer hingga saat ini. Salah satu jalan adalah jika pihak militer mengalihkan usaha-usaha bisnis yang dilaksanakan melalui yayasan-yayasan dan koperasi-koperasi ke dana-dana yang dikelola pihak sipil untuk membayar uang pensiun anggota militer. Dengan cara ini, pendapatan-pendapatan dari penjualan bisnis-bisnis militer dan pendapatan dari bisnis-bisnis yang tetap dikelola akan masuk ke dalam kas pemerintah dan memungkinkan dana-dana tersebut untuk dihitung secara jelas sebagai pendapatan pemerintah, serta digunakan untuk kebutuhan kesejahteraan dan bukan untuk tujuan-tujuan lainnya.

Bulatkan Tekad untuk Mencapai Keterbukaan Penuh

Pejabat-pejabat tinggi pemerintah mengakui bahwa mereka tidak memahami sepenuhnya jangkauan, sifat, atau nilai dari seluruh kegiatan ekonomi militer. Sebagai bagian dari proses pengunduran diri pihak militer, pemerintah harus mengumumkan kepada masyarakat hasil inventarisasi bisnis militer TNI, data keuangan terkait yang telah diperiksa oleh pemerintah, dan hasil pemeriksaan keuangan sebelumnya. Langkah-langkah ini akan menjadi awal yang baik menuju keterbukaan yang lebih besar dalam masalah pembiayaan militer yang, sebagaimana dibahas dalam laporan ini, merupakan sebuah bagian penting dari praktek-praktek manajemen keuangan laik yang merupakan dasar bagi pertanggungjawaban terhadap rakyat.

Tindakan-tindakan lain juga dibutuhkan untuk mempertinggi tingkat keterbukaan ini, beberapa diantaranya telah disebutkan di atas. Sebagai contoh, pemerintah harus mengumumkan kepada masyarakat semua sumber daya yang dikeluarkan untuk fungsi pertahanan di dalam anggaran, termasuk hal-hal yang pada saat itu masih dipenuhi oleh anggaran bidang-bidang lainnya; pemerintah juga harus mengumumkan jumlah pengeluaran militer yang sesungguhnya.  Proses laporan pengeluaran saat ini masih tidak lengkap dan kurang terinci. Pemerintah juga harus meneruskan upaya-upaya untuk memperbaiki pengumpulan data dan data statistika yang diterbitkan, dengan memberikan perhatian khusus terhadap situasi keuangan militer. Pemerintah juga harus memastikan bahwa peraturan hukum mengenai kerahasiaan dan kebebasan informasi yang saat ini sedang dipertimbangkan merupakan jalan menuju keterbukaan yang maksimal, termasuk dalam masalah-masalah militer.

Perlu juga diambil langkah-langkah untuk memperkuat kemampuan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk memeriksa keuangan militer secara penuh, termasuk pengeluaran operasional dan dana di luar anggaran sampai dana ini benar-benar dihapuskan. Parlemen harus bertindak untuk merubah Undang-undang tentang Yayasan, tahun 2001 guna menghilangkan keraguan apapun terhadap wewenang BPK untuk memeriksa yayasan-yayasan militer; pemerintah dapat juga mencapai tujuan itu melalui sebuah perintah eksekutif. Pemerintah harus mempermudah pemberitahuan temuan-temuan audit BPK kepada masyarakat secara lengkap dan tepat waktu, termasuk hasil-hasil pemeriksaan keuangan militer beberapa waktu yang lalu, sesuai dengan praktek terbaik dan prinsip keterbukaan maksimal internasional.

Tangani Masalah Biaya Keuangan

Sebuah hal penting yang kami temukan adalah bahwa usaha swadana militer mempunyai dampak sangat buruk yang merugikan masyarakat dan pihak militer sendiri. Seperti yang telah kami sampaikan, kegiatan pencarian dana militer berasal dari upaya pihak militer untuk mengatasi tuntutan-tuntutan keuangan yang tajam. Untuk mewujudkan reformasi yang efektif, pemerintah Indonesia harus berusaha menghapuskan godaan dan kesempatan bagi pihak militer untuk mempertahankan keterlibatannya dalam bidang ekonomi. Hal ini membutuhkan beberapa langkah dan harus melibatkan berbagai aktor. Upaya-upaya untuk menangani tuntutan-tuntutan keuangan yang dihadapi oleh pihak militer harus direncanakan dengan baik sehingga upaya tersebut dapat mendukung tanggung jawab keuangan dan dapat menciptakan keseimbangan dengan prioritas-prioritas pengeluaran lainnya.

Ciptakan Rencana Pertahanan Strategis

Titik awal untuk anggaran militer, seperti anggaran apapun, haruslah perencanaan strategis (strategic planning). Untuk menentukan tingkat anggaran militer yang sesuai, pemerintah Indonesia sebelumnya harus dapat menjawab satu pertanyaan lain: peran apakah yang harus dimainkan oleh pihak militer dan bagaimanakah peran itu harus dimainkan? Sebuah ulasan pertahanan yang lengkap akan memberikan penilaian tentang masalah itu. Banyak pakar militer yang berpendapat bahwa ulasan semacam itu sejak lama sudah harus dilaksanakan. Komentar itu juga disambut baik oleh beberapa pejabat tinggi militer. Sebagai contoh, Mayjen (purnawirawan) Sudrajat, seorang mantan jendral direktur untuk strategi pertahanan di Departemen Pertahanan, pada bulan September 2005,  secara terang-terangan telah menyerukan perlunya sebuah doktrin pertahanan yang baru.⁵⁹³

Pada tahun 2006, sebuah usaha pemerintah untuk mengulas masalah pertahanan telah dilaksanakan dengan dipimpin oleh Departmen Pertahanan dan didukung oleh donor-donor dari luar negeri.⁵⁹⁴ Supaya hasil ulasan ini dapat dipakai sebagai dasar yang bermanfaat untuk perencanaan masa depan, masalah-masalah keamanan yang membutuhkan jawaban militer (threat assessment) perlu dibahas; selanjutnya peran militer dalam menangani masalah tersebut perlu disebutkan dengan jelas. Sebuah ulasan yang cermat tidak akan begitu saja menerima kenyataan-kenyataan yang ada, seperti tingkat kepegawaian yang sekarang dan keberadaan struktur pertahanan territorial yang menurut pakar-pakar pertahanan telah ketinggalan jaman dan tidak sesuai untuk negara maritim, yang juga telah ditolak oleh kelompok-kelompok masyarakat sipil dengan alasan hak asasi manusia. Hasil-hasil dari ulasan semacam itu, bersama dengan upaya-upaya untuk mendorong adanya sebuah dialog nasional mengenai masalah-masalah pertahanan, akan memberikan dasar bagi pemerintah untuk membuat keputusan-keputusan pengeluaran pertahanan yang sesuai dengan prinsip-prinsip demokratis, kebutuhan yang sesungguhnya dan kenyataan-kenyataan anggaran.⁵⁹⁵

Ciptakan sebuah Proses Anggaran Pertahanan yang Baik dan Benar

Bersama dengan upaya-upaya untuk menciptakan sebuah strategi militer yang pantas dan terjangkau, pemerintah harus menangani kelemahan-kelemahan dalam proses anggarannya. Pemerintah Indonesia harus menetapkan sistem manajemen pembiayaan militer yang efektif. Untuk itu, pemerintah harus membangun sistem ini berdasarkan upaya-upaya yang sudah ada dalam kaitannya dengan pengeluaran pemerintah di bidang-bidang yang lain. Pemerintah harus memberikan prioritas, khususnya dalam bidang efisiensi dan pengawasan. Rekomendasi ini sesuai dengan tema besar laporan ini, yaitu pentingnya tanggung jawab keuangan sebagai sebuah bagian dari tanggung jawab lebih luas terhadap rakyat dan sebagai sebuah cara untuk mengakhiri kekebalan hukum pihak militer.

Komunitas donor dan lembaga-lembaga keuangan internasional harus menyediakan diri untuk membantu Indonesia memperbaiki manajemen pengeluaran pertahanan, dan para pejabat Indonesia harus mau mencari bantuan ini. Mitra-mitra Indonesia berada dalam posisi yang baik untuk membagi pengalaman internasional mengenai anggaran pertahanan dan masalah-masalah lainnya. Para donor, misalnya, dapat mendukung penelitian-penelitian tentang masalah efisiensi pertahanan untuk membantu menemukan berbagai cara supaya sumber-sumber yang ada dalam anggaran dapat digunakan secara lebih efisien dan efektif. Mereka dapat memulai dengan proyek-proyek percontohan yang berpusat pada, misalnya, proses anggaran dan penggunaan dana di Departemen Pertahanan atau di salah satu cabang pelayanan TNI. Selain itu, pemerintah-pemerintah negara donor dapat menyediakan bantuan untuk mempertinggi keahlian keuangan di bidang kemiliteran dari warga sipil yang bertugas untuk mengawasi pihak militer.⁵⁹⁶ Saran-saran untuk menyediakan pelajaran khusus di bidang manajemen pertahanan dapat mendukung tujuan ini.⁵⁹⁷ Para donor juga dapat mendukung penilaian mandiri untuk memahami kelemahan-kelemahan di dalam sistem manajemen keuangan militer Indonesia.⁵⁹⁸

Sejumlah pemerintah dari negara donor telah mendukung usaha-usaha yang berhubungan dengan anggaran pertahanan di Indonesia, tapi masih ada kesempatan untuk memperluas dan memperbaiki usaha negara-negara ini. Consultative Group on Indonesia (CGI) merupakan sebuah forum yang penting. CGI membentuk sebuah kelompok kerja mengenai keamanan dan pembangunan yang dapat berperan sebagai titik pusat bagi peningkatan upaya-upaya untuk menangani masalah-masalah reformasi di sektor keamanan.⁵⁹⁹  Jika Kemitraan untuk Reformasi Tata Kelola Pemerintahan (The Partnership for Governance Reform) dapat melibatkan TNI sebagaimana yang telah dilakukannya dengan pihak kepolisian, lembaga itu juga dapat mempermudah pengumpulan sumber-sumber daya donor untuk membantu mendorong upaya-upaya reformasi militer. Lembaga ini melaporkan bahwa pada tahun 2003 mereka telah mencoba menempuh upaya ini tapi tanpa hasil, karena TNI tidak berminat.⁶⁰⁰

Departemen Keuangan dapat menjadi pemimpin dalam membentuk kerjasama yang layak dengan lembaga-lembaga keuangan multilateral dan internasional. Sebagai contoh, pemerintah Indonesia dan Bank Dunia telah menyetujui untuk melaksanakan serangkaian ulasan mengenai pengeluaran negara (public expenditure reviews - PER). Satu PER yang menyangkut pengeluaran di tiap sektor dijadwalkan akan selesai pada tahun 2006. Departemen Keuangan perlu meminta sebuah ulasan lanjut yang secara jelas membahas masalah pembiayaan di sektor keamanan. Sebagai contoh adalah Afghanistan, dimana sebuah ulasan yang meliputi penelitian mendalam mengenai sektor keamanan telah dilaksanakan di bawah pimipinan Bank Dunia pada tahun 2005.⁶⁰¹

Tersedia juga ulasan-ulasan khusus lainnya yang dapat membantu Indonesia dalam memperbaiki proses-proses dan hasil-hasil anggarannya. Bank Dunia mempunyai beberapa alat untuk meneliti pengeluaran dan untuk membangun kapasitas untuk mengelola pengeluaran tersebut secara efektif, salah satunya adalah Penilaian Akuntabilitas Keuangan Negara (Country Financial Accountability Assessment).⁶⁰² Selain itu, IMF juga dapat menawarkan keahlian teknis yang serupa. Sebagai contoh, Laporan mengenai Ukuran dan Kepatuhan terhadap Peraturan (Report on Standards and Observance of Code - ROSC) milik IMF merupakan sebuah alat yang sangat berguna untuk membandingkan praktek-praktek keuangan di lapangan dengan standar internasional, menemukan area-area yang butuh diperbaiki, dan memulai sebuah proses untuk menangani dan mengawasi masalah-masalah tersebut. ROSC mengenai keterbukaan keuangan Indonesia telah dilaksanakan pada bulan Maret 2006, dan IMF berharap dapat menyelesaikan laporan tersebut pada pertengahan tahun ini. Human Rights Watch mendorong IMF untuk mempertimbangkan masalah pembiayaan militer di luar anggaran di Indonesia di dalam ulasannya dan dalam laporan yang ditulisnya.⁶⁰³ Pemerintah Indonesia juga perlu berkerjasama secara aktif dengan Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank -ADB). ADB mempunyai keahlian dalam masalah-masalah tata kelola pemerintah, termasuk masalah yang berhubungan dengan pembiayaan rakyat.

Biayai Pihak Militer sesuai dengan Kebutuhan Layak

Mengingat bahwa keterbatasan anggaran telah dan terus dipakai sebagai alasan usaha swadana militer, sebagaimana dibahas dalam laporan ini, penyediaan dana dalam anggaran yang memadai harus menjadi pusat usaha dalam mereformasi aparat militer. Sebagai bagian dari perbaikan-perbaikan anggaran yang lebih luas, yang dibicarakan di atas, pemerintah harus menyediakan dana bagi militer dari kas negara sesuai dengan kebutuhan layak dan prioritas nasional. Supaya proses ini mendapat dukungan hukum, proses tersebut harus mengandung tata-cara yang layak bagi pembahasan masalah dan keterbukaan di dalam dan di luar struktur pemerintah.

Komunitas donor dapat membantu dalam hal ini. Donor-donor dan lembaga-lembaga bilateral atau multilateral dapat membantu pemerintah Indonesia menemukan sumber-sumber daya untuk membantu menutup defisit anggaran. Sebagai contoh, mereka dapat melakukan penelitian tentang sejauh mana penghapusan kegiatan bisnis militer dan pengaruh kegiatan tersebut dalam menghambat laju ekonomi akan menghasilkan pendapatan pajak perusahaan yang lebih besar. Mereka juga dapat meneliti dampak rencana-rencana pemerintah untuk mempertinggi anggaran pertahanan terhadap bidang keuangan, sebagai masukan sebelum pemerintah mengambil keputusan dalam hal ini. Pada saat yang sama, para donor juga bisa memberikan saran kepada pemerintah mengenai cara-cara untuk menyediakan dana bagi aparat militer sambil melindungi pengeluaran untuk kegiatan-kegiatan pemerintah yang ditujukan bagi kaum miskin. Setelah jalur pertanggungjawaban yang layak telah tersedia, para donor dapat juga mempertimbangkan untuk membebaskan sebagian beban berat hutang Indonesia sehingga sumber-sumber daya tersebut dapat digunakan pemerintah untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan terutama.

Para donor juga dapat membantu pihak sipil yang berwenang untuk memastikan anggaran dan pengawasan yang layak, termasuk dalam masalah keuangan militer. Dukungan semacam itu dapat berupa pelatihan-pelatihan dan bantuan teknis untuk parlemen dan Departemen Pertahanan yang dipimpin oleh warga sipil.⁶⁰⁴  Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (Organization for Economic Cooperation and Development - OECD), yang terdiri dari beberapa donor Indonesia, memperbolehkan penggunaan dana kerja sama pembangunan untuk beberapa program yang berhubungan dengan keamanan, asalkan dana tersebut diberikan kepada instansi sipil, dan bukan pada angkatan bersenjata negara penerima bantuan⁶⁰⁵ Program-program yang memenuhi syarat meliputi “kerja sama teknis dan dukungan sipil” yang berhubungan dengan “manajemen pembiayaan keamanan melalui pengawasan sipil yang lebih baik dan kontrol demokratis terhadap anggaran, manajemen, pertanggungjawaban dan audit pembiayaan keamanan.”⁶⁰⁶

Perhatikan Kebutuhan Kesejahteraan Prajurit

Berbeda dengan orang-orang yang berpendapat bahwa bisnis militer dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan prajurit, hasil penelitian kami menemukan bahwa prajurit-prajurit yang berpangkat rendah hanya mendapatkan keuntungan kecil dari usaha swadana militer karena dana-dana itu seringkali disalurkan untuk tujuan-tujuan lain (termasuk untuk mempertebal kantong perwira-perwira yang berpangkat lebih tinggi). Prajurit-prajurit tersebut akan mendapatkan bantuan yang lebih besar melalui langkah-langkah tertentu yang dibiayai dari dana pemerintah. Pemerintah Indonesia harus meneruskan rencana-rencana untuk menaikkan gaji anggota militer (dan juga gaji polisi dan pegawai negeri) untuk meningkatkan kemampuan mereka mendapatkan kehidupan yang layak dan dengan demikian, akan mengurangi godaan-godaan untuk melakukan korupsi dan kegiatan bisnis ilegal. Lebih luas lagi, pemerintah harus secara aktif mencari jalan untuk memperbaiki kesejahteraan hidup prajurit melalui perbaikan-perbaikan kondisi kerja dan kompensasi, termasuk uang pensiun. Pada dasarnya, menjamin sebuah derajat hidup yang layak bagi pasukan TNI merupakan tanggung jawab pemerintah, dan bukan tanggung jawab TNI.

Hilangkan Konflik-Konflik Kepentingan

Upaya-upaya untuk menarik aparat militer dari kepemilikan bisnisnya dan untuk memperbaiki pengawasan terhadap keuangan pihak militer harus disertai dengan langkah-langkah proaktif untuk untuk menghapus kegiatan tidak resmi pihak militer yang sudah berakar. Sebagaimana dibahas dalam laporan ini, keterlibatan pihak militer di bidang ekonomi, khususnya hubungan militer dengan sektor swasta, menciptakan konflik-konflik kepentingan dan alasan untuk melakukan pemerasan. Bagaimana aparat keamanan pemerintah yang dikerahkan di lokasi-lokasi perusahaan itu dibiayai merupakan satu hal yang harus betul-betul diperhatikan.

Satu perusahaan, ExxonMobil, mengatakan bahwa mereka telah memberikan pembayaran-pembayaran untuk jasa keamanan kepada pihak militer melalui sebuah lembaga pemerintah Indonesia, Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, BPMIGAS.⁶⁰⁷ Juwono Sudarsono mengatakan bahwa ketika beliau pertama kali menjabat sebagai Menteri Pertahanan (pada tahun 1999-2000), ExxonMobil telah membayar jasa keamanan melalui perusahaan minyak dan gas negara, Pertamina: “Biasanya, Pertamina berperan sebagai penyalur dana dari perusahaan-perusahaan pertambangan ini untuk pejabat-pejabat keamanan negara.”⁶⁰⁸ Setidaknya satu perusahaan minyak Inggris-Amerika, BP, telah berjanji untuk menerbitkan setiap pembayaran yang dilakukannya untuk jasa keamanan yang diberikan oleh angkatan bersenjata negara.⁶⁰⁹ BP sedang mencari jalan untuk memperoleh jasa keamanan dengan cara lain yang tidak terlalu bergantung pada angkatan bersenjata negara, tapi cara tersebut belum pernah dicoba.⁶¹⁰

Human Rights Watch berpendapat bahwa biaya-biaya keamanan yang terkait dengan setiap pengerahan aparat keamanan negara untuk melindungi lokasi-lokasi perusahaan pada hakekatnya harus dibayar melalui penarikan pajak yang layak sesuai dengan prinsip yang mengatakan bahwa aparat keamanan negara harus dibayar melalui dana negara untuk menjamin bahwa biaya tersebut dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat Indonesia dan agar supaya aliran dana tersebut tidak menjadi alasan bagi aparat keamanan ini untuk mendahulukan kepentingan-kepentingan perusahaan di atas kepentingan nasional. Hal itu benar-benar penting di Indonesia dimana cara perusahaan memperoleh jasa keamanan sering kali berhubungan dengan tuduhan-tuduhan pelanggaran hak asasi manusia dan korupsi yang serius. Di dalam setiap sistem pembiayaan untuk jasa keamanan di lokasi perusahaan, ada syarat-syarat minimal tertentu yang harus dipenuhi. Biaya-biaya keamanan harus dikeluarkan dari kas pemerintah, dana-dana yang digunakan untuk tujuan ini harus diperiksa secara mandiri, dan dana-dana tersebut harus diumumkan secara terperinci. Pemerintah Indonesia juga harus mengambil langkah tegas untuk melatih dan mengawasi pasukan-pasukannya dengan baik dan benar, dan menghukum mereka yang bertanggung jawab atas tindakan-tindakan yang melanggar hak asasi manusia, termasuk tindakan yang ada kaitannya dengan perlindungan keamanan perusahaan.

Selain itu, perusahaan-perusahaan harus membatasi hubungan mereka dengan aparat militer Indonesia sesekecil mungkin. Sebagai pedoman umum, perusahaan-perusahaan ini harus menerima dan menerapkan kebijakan-kebijakan hak asasi manusia, sesuai dengan Norma-norma PBB mengenai Bisnis dan Hak Asasi Manusia serta praktek terbaik internasional.⁶¹¹ Sesuai dengan keputusan pemerintah yand dikeluarkan pada tahun 2004 mengenai pengamanan obyek vital nasional serta pengumuman-pengumuman pemerintah yang terkait, sejauh mana mungkin, perusahaan-perusahaan harus secepatnya mengalihkan tatanan keamanan umum perusahaan kepada pihak kepolisian. Mereka juga harus sepenuhnya mematuhi aturan-aturan dari Prinsip-prinsip Sukarela mengenai Keamanan dan Hak Asasi Manusia dan menunjukkan keterbukaan yang maksimal, termasuk meperlihatkan secara umum dan lengkap pembayaran-pembayaran bagi aparat keamanan baik pembayaran terbaru maupun lampau, serta mengambil langkah-langkah untuk menghindari terjadinya pelanggaran hak asasi manusia dan untuk menanggapi secara layak pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia yang dilakukan oleh petugas keamanan.

Perusahaan-perusahaan, baik perusahaan asing maupun domestik, swasta ataupun milik negara, juga harus ikut ambil bagian dalam menghormati larangan kegiatan bisnis militer, sebagaimana tercantum dalam UU No. 34 tahun 2004. Perusahaan-perusahaan yang sebelumnya sudah mempunyai hubungan bisnis dengan pihak militer harus mengumumkan hubungan tersebut secara lengkap, bekerjasama dengan pejabat berwenang untuk mengatur pengalihan atau penghapusan kepentingan-kepentingan militer di perusahaan-perusahaan tersebut, dan mengambil langkah-langkah untuk memberhentikan anggota-anggota militer yang masih bertugas dari perusahaan. Kemitraan-kemitraan atau kesepakatan-kesepakatan tidak resmi dengan TNI juga harus diakhiri. Perusahaan-perusahaan dan aktor-aktor ekonomi lainnya harus berhenti menyewa TNI untuk mendapatkan layanan jasa, mengakui bahwa pembayaran-pembayaran untuk mendapatkan “kemudahan” merupakan bentuk penyuapan dan segera menghentikan hal itu, serta melakukan pemeriksaan yang teliti untuk memastikan bahwa mereka tidak membuka kesempatan bagi kelanjutan kegiatan ekonomi pihak militer di dalam kegiatan-kegiatan mereka.