En febrero de 2001, seis personas, tres de ellas ex presos políticos durante la dictadura militar y tres de ellas periodistas de un periódico de Santiago, fueron acusadas de insultar a autoridades públicas, delito tipificado en la Ley de Seguridad del Estado de Chile. Se enfrentaban a juicio y posible encarcelamiento por ejercer su derecho a la libertad de expresión. Esta
proliferación repentina de nuevos procesamientos conforme a la Ley de Seguridad
del Estado ha puesto de relieve una vez más las deficiencias que desde hace
tiempo padece el Estado chileno en materia de libertad de expresión.
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En febrero de 2001, seis personas . . . se enfrentaban a juicio y posible encarcelamiento por ejercer su derecho a la libertad de expresión.
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Desde la publicación, en noviembre de 1998, del informe de Human Rights Watch titulado: Los límites de la tolerancia: La libertad de expresión y el debate público en Chile, el Gobierno ha reconocido la necesidad de realizar profundas reformas legales para proteger la libertad de expresión. Sin embargo, los avances en este sentido han sido tremendamente lentos. De hecho, la mayoría de las reformas que, según nuestro informe de 1998, estaban pendientes ante el Congreso, siguen sin promulgarse más de dos años después.
El ejemplo más evidente del lento ritmo de las reformas es el proyecto de ley para regular y proteger los derechos de los periodistas (en adelante, Ley de Prensa), que ha languidecido en el Congreso durante ocho años.
Estaba previsto que se asumió finalmente la ley durante el primer año
del gobierno del Presidente Ricardo Lagos, que asumió el cargo en marzo de
2000, pero dichas esperanzas se vieron frustradas cuando los legisladores no
llegaron a un acuerdo sobre el paquete de medidas antes del receso veraniego
del Congreso, en febrero de 2001.
El proyecto de
Ley de Prensa incluye disposiciones necesarias desde hace tiempo para eliminar
el delito de desacato a la autoridad y retirar a los jueces la autoridad legal
para confiscar publicaciones. Hubo que esperar hasta abril de 1999 (nueve años
después del retorno de la democracia a Chile) para que el gobierno del
predecesor de Lagos, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, anunciara por primera vez
proyectos de leyes para anular estas secciones de la Ley de Seguridad del
Estado, que violan claramente normas internacionales vinculantes sobre libertad
de expresión. Desde entonces, doce periodistas, editores, políticos y
particulares han sido condenados, imputados o se enfrentan a juicio, acusados
de delitos tipificados en la Ley de Seguridad del Estado, por el ejercicio de
su derecho a la libertad de expresión.
De una manera increíblemente lenta, ha surgido un consenso sobre la necesidad de acabar con estas disposiciones anticuadas, que consideran las críticas a las autoridades públicas un delito de orden público sujeto a sanciones especialmente duras. Sin perjuicio que se trata de un avance en relación con los años anteriores, ha faltado la voluntad política para anularlas. Es más, aún asumiendo la pronta eliminación de estas leyes antidemocráticas, el principio en el que se basan que las autoridades oficiales merecen especial protección frente a las críticas "injustificadas" no ha sido todavía cuestionado seriamente por los legisladores chilenos. De hecho, durante el debate parlamentario sobre la Ley de Prensa, se rechazó contundentemente una iniciativa gubernamental para eliminar las disposiciones sobre desacato a la autoridad incluidas en el Código Penal (cuyo texto es muy similar al de los artículos cuestionados de la Ley de Seguridad del Estado). Frente a la posibilidad de que se anularan estas disposiciones, algunos miembros del Congreso intentaron incluso presentar una medida para que la crítica a las
autoridades gubernamentales se considerara una forma agravada de injurias.
Propuestas como ésta violan principios internacionales sobre libertad de expresión que ya están bien asentados en democracias de todo el mundo. De hecho, el derecho internacional de los derechos humanos dispone que los límites permisibles de las críticas deben ser más amplios con respecto a una persona que ocupa un cargo público que con respecto a un ciudadano privado, debido a la necesidad general de que las autoridades rindan cuentas con la mayor transparencia ante la opinión pública en una democracia. La tolerancia de las críticas, incluso de las malintencionadas e injustas, es una de las obligaciones de un cargo público en un sistema democrático. Los políticos de Chile han dado pocas muestras de aprecio a la importancia general de este principio. Para hacerlo efectivo, se han de eliminar del sistema legal todos los delitos de desacato a la autoridad y difamación que protegen a los funcionarios del Gobierno. Hasta que no se haga esto, la anulación de las secciones de la Ley de Seguridad del Estado no será más que un avance parcial, a pesar de su importancia.
Otras reformas de la Ley de Prensa se ocupan de problemas adicionales que Human Rights Watch
subrayó en su informe de 1998. Incluyen el cese de la prohibición judicial dar
información a la prensa sobre investigaciones penales, conocida en Chile como
la prohibición de informar. Además, disponen la transferencia a las cortes
civiles de todos los casos de periodistas procesados por delitos relacionados
con su profesión (algunos delitos de opinión, tales como la sedición, siguen
bajo la competencia de los tribunales militares). Conforme a la nueva ley, en
el caso de los periodistas condenados penalmente por líbelo, se sustituirán las
penas de prisión por multas. Los periodistas (aunque sólo los que tengan un
título profesional reconocido oficialmente) estarán exentos de la obligación de
revelar la identidad de sus fuentes ante los tribunales. Todas estas reformas
necesarias desde hace tiempo siguen a la espera de aprobación en el Congreso.
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Aunque el
gobierno chileno no censura actualmente las películas, sigue teniendo potestad
para hacerlo.
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Los progresos han sido también terriblemente lentos en otras áreas relacionadas con la
libertad de expresión. El Congreso ha avanzado a paso de caracol para hacer que
se aprobase una reforma constitucional, presentada por primera vez por el
gobierno de Frei en 1997, para eliminar la censura cinematográfica. Aunque el
gobierno chileno no censura actualmente las películas, sigue teniendo potestad
para hacerlo de acuerdo con la autoridad que le concede directamente la
Constitución de Chile. Los representantes de las Fuerzas Armadas y los
Carabineros siguen formando parte del Consejo de Calificación Cinematográfica.
El Consejo puede revisar cualquier video que entre en el país dentro de una
maleta o en un paquete por correo e impedir que el propietario lo vea, ni
siquiera en privado. Las películas prohibidas en años anteriores, muchas de
ellas censuradas por razones ideológicas durante el gobierno militar
(1973-1990), aún no pueden verse en los cines, videos ni en televisión. La
Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó recientemente la persistencia
de la censura cinematográfica en Chile en de un caso en el que se cuestionaba
la prohibición judicial sobre la película de Martín Scorsese La última
tentación de Cristo. Sin embargo, esta película aún no puede verse
legalmente en Chile.
El acceso a la información oficial es el único derecho a la libertad de expresión que ha sido
fortalecido por la coalición de centroizquierda de Chile, la Concertación de
Partidos por la Democracia, que ha gobernado ininterrumpidamente durante
una década. En diciembre de 1999, se promulgó la Ley sobre Probidad Administrativa, que establece que "los actos de los órganos de la administración pública son públicos, a parte de las excepciones establecidas por la ley." La ley modifica la legislación que regula la administración pública y el gobierno local en Chile, al establecer que el público tiene derecho a acceder a documentos oficiales salvo en ciertas circunstancias concretas y disponer de recursos si las peticiones de información se ignoran o deniegan arbitrariamente. Sin embargo, algunos casos clave del presente año demuestran que las autoridades públicas siguen estando reticentes a conceder a los ciudadanos ordinarios
acceso a dicha información.
Por lo tanto,
aunque se ha relajado en cierto modo las restricciones de años anteriores, el
balance de la libertad de expresión en Chile sigue siendo claramente negativo y
seguirá igual aunque se apruebe el actual proyecto de Ley de Prensa. Queda
mucho por hacer para que las leyes chilenas sean compatibles con sus
obligaciones jurídicas internacionales. Como se señaló anteriormente, aunque se
suprima del texto de la Ley de Seguridad del Estado, el delito de desacato a la
autoridad seguirá vigente en el Código Penal y en las leyes militares. Los
jueces continuarán teniendo autoridad para retirar de la circulación
publicaciones de interés público para proteger el honor de los litigantes. Las
leyes sobre la intimidad actualmente en vigor limitan innecesariamente las
informaciones de prensa sobre asuntos de interés público. Los periodistas
siguen corriendo el riesgo de ser procesados y encarcelados por violar las
normas del secreto de sumario. En definitiva, Chile no ha asumido la tolerancia
de las opiniones divergentes, la transparencia de los negocios públicos y el
derecho a informar y a recibir información como una cuestión necesaria para una
democracia vigorosa.
La reforma de la Ley de Seguridad del Estado: Sólo una solución parcial
Debería aprobarse próximamente la eliminación del artículo 6(b) de la Ley de Seguridad del Estado, que prohíbe el insulto o la difamación al Presidente, el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, los funcionarios judiciales superiores y los legisladores. Después de casi una década en la que los sucesivos gobiernos trataron escasamente este asunto, a finales de los noventa surgió un consenso a favor de la derogación de esta disposición. Esto se debió en gran parte al empleo que hicieron de la ley algunas figuras públicas cuestionadas en 1998 y 1999. Es más, la idea de que había que mantener la ley porque las críticas políticas amenazaban el orden público y la seguridad del Estado se contradecía de manera inaceptable con los principios democráticos profesados por la mayoría de los políticos chilenos.
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La idea de que había que mantener la ley porque las críticas políticas amenazaban el orden público y la seguridad del Estado se contradecía de manera inaceptable con los principios democráticos profesados por la mayoría de los políticos chilenos.
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En abril de 1999, el gobierno de Frei prometió derogar la disposición con el apoyo de varios partidos, y respaldó varios proyectos de ley con esta finalidad. Sin embargo, es dudoso que el creciente consenso en apoyo de la reforma de la Ley de Seguridad del Estado implique realmente una aceptación del principio de que los funcionarios del Gobierno y los legisladores deben perder su protección especial frente a las críticas injustas y ofensivas. El Congreso de Chile ha
desvirtuado todas las propuestas presentadas, lo que demuestra una reticencia obvia
a acabar con las disposiciones especiales que protegen tanto a los congresistas
como a los funcionarios del poder ejecutivo.
Mientras tanto, no han cesado los procesamientos conforme a esta ley. Desde la publicación de
nuestro informe de 1998, doce personas han sido condenadas, acusadas o se
enfrentan actualmente con cargos de desacato a la autoridad de acuerdo con la
Ley de Seguridad del Estado. Cuando se enviaba este informe a imprenta en
febrero, el General Hernán Gabrielli Rojas, el entonces Comandante en Jefe
Subrogante de la Fuerza Aérea (en sustitución del General Patricio Ríos, que se
estaba recuperando de una operación de corazón), presentó una demanda conforme
a la Ley de Seguridad del Estado contra tres ex presos políticos que alegaron
que Gabrielli había participado en su tortura en la base aérea de Cerro Moreno,
Antofagasta, poco después del golpe militar. Aunque los funcionarios del
Gobierno dijeron que deploraban la utilización de esta ley por parte de
Gabrielli, no le persuadieron para que sustituyera la denuncia por una demanda
ordinaria de líbelo. El caso demostró una vez más la proclividad de los
oficiales militares superiores a utilizar leyes de seguridad nacional
represivas para penalizar o disuadir a los críticos o a los que cuestionan sus
trayectorias profesionales.
Chile es el
único país de América Latina en el que las expresiones insultantes sobre los
que ocupan cargos públicos u ostentan el poder se considera un delito contra el
orden público y la seguridad del Estado. Dichos delitos son objeto de sanciones
más duras que las injurias ordinarias. La Ley de Seguridad del Estado,
promulgada en 1958, va mucho más allá de la prohibición legítima de las
acciones que pueden amenazar el orden público o la estabilidad de las
instituciones democráticas, y castiga también las críticas consideradas
despectivas o difamatorias por los funcionarios públicos. En la práctica, esto
significa que todas las críticas a los que ostentan un cargo de autoridad han
de ajustarse a ciertos límites indefinidos. Aunque se acepta el derecho a
criticar, el principio que subyace de la ley es que, para estar protegido
legalmente, las críticas deben ser responsables y respetuosas. El empleo de
sanciones criminales para que se observe dicha deferencia a la autoridad limita
innecesariamente la libertad de expresión, y reprime por lo tanto el debate
público.
Las normas más
autorizadas para evaluar las leyes que limitan la libertad de expresión están
recogidas en los tratados de derechos humanos ratificados por Chile. Son
especialmente importantes el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, así como la jurisprudencia de los organismos que observan el
cumplimiento de estas normas.
Aunque no son
vinculantes legalmente para Chile, las normas interpretadas por el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, que ha desarrollado una jurisprudencia
especialmente rica en asuntos relacionados con la libertad de expresión, son
también pertinentes. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que
observa el cumplimiento de la Convención Americana, ha citado con frecuencia
decisiones del Tribunal Europeo como precedente legal. En casos históricos como
Lingens vs. Austria (1986) y Castells vs. España (1992), el tribunal ha
sostenido constantemente que los funcionarios de Gobierno y los políticos deben
estar dispuestos a tolerar un mayor nivel de críticas que los ciudadanos
ordinarios, dado que han ingresado voluntariamente en la arena pública. En el
caso Castells, el tribunal declaró que dicha tolerancia ha de extenderse no
sólo a las "ideas favorables," sino también a las que "ofenden, resultan
chocantes o perturban." Aunque la responsabilidad del Gobierno en un sistema
democrático está ligada al Estado de Derecho y la separación de poderes, sus
raíces más profundas residen en un debate público enérgico y desinhibido. Como
explicó el tribunal en el caso Castells: "En un sistema democrático, las
acciones u omisiones del Gobierno han de estar sujetas al escrutinio, no sólo
de las autoridades legislativas y judiciales, sino también de la prensa y la
opinión pública."1
En su informe
de 1998, Santiago Cantón, Relator Especial de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos sobre la libertad de expresión, apeló a todos los Estados
miembros de la OEA para que anularan sus leyes sobre desacato a la autoridad.
Citó ampliamente el Informe de 1994 de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos sobre las Leyes de Desacato. En ese informe, que cita extensamente la
jurisprudencia europea, se concluye que las leyes que penalizan las expresiones
ofensivas dirigidas a funcionarios públicos, conocidas generalmente como "leyes
de desacato," violan el artículo 13 de Convención Americana sobre Derechos
Humanos. En el Principio 11 de la Declaración Interamericana de Principios
sobre la Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión en su 108ª sesión
ordinaria, se recoge la misma conclusión.
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La ley de seguridad vulnera
claramente la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
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No obstante, la Corte Suprema de Chile no ha declarado la incompatibilidad de la Ley de
Seguridad del Estado con las obligaciones jurídicas internacionales de Chile de
proteger la libertad de expresión. Estas obligaciones se reconocen en el
segundo párrafo del artículo 5 de la Constitución de Chile, que dispone que "el
ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del
Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución,
así como los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran
vigentes." La ley de seguridad vulnera
claramente la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Sin embargo, en abril de 2000,
en una vista sobre un recurso contra la citada ley, la Corte se negó a declarar
su inconstitucionalidad.
Las críticas de
la Ley de Seguridad del Estado en los círculos políticos se silenciaron durante
gran parte de los noventa. Durante la primera parte de la década, la gran mayoría de los procesamientos fueron iniciados por oficiales del Ejército, entre ellos el Gral. Augusto Pinochet (que entonces seguía siendo Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas), en contra de los que denunciaban las violaciones a los
derechos humanos. (Uno de esos casos continúa pendiente y se describe más
adelante en este informe.) Aunque ningún funcionario del poder ejecutivo ha
presentado una demanda desde el retorno a la democracia, los miembros de la
judicatura lo han hecho en más de una ocasión y el propio Congreso se querelló
contra un ex ministro de Pinochet (Francisco Javier Cuadra) para defender el
honor de la institución. Estos casos hacen difícil argumentar que este tipo de
acusaciones de desacato sea simplemente un remanente de las actitudes autoritarias
típicas del régimen militar. El caso Cuadra fue especialmente revelador, dado
que la acusación partió del poder legislativo y los asuntos sobre la libertad
de expresión planteados nunca se sometieron a un debate serio en su momento. Las propuestas para la revocación de la ley no se adoptaron por el Gobierno hasta 1999, a pesar de que la Ley de Prensa, destinada a la protección de los periodistas, llevaba en el Congreso desde 1993.
La gota que colmó el vaso cayó en abril de 1999, cuando el ex Presidente de la Corte Suprema, Servando Jordán, ordenó la detención de la periodista Alejandra Matus por el contenido presuntamente difamatorio de su libro, El libro negro de la justicia chilena. El Juez Jordán, que sigue formando parte de la Corte Suprema, ha sido responsable de nada menos que siete procesamientos de este tipo desde 1998. El día de la publicación del libro, ordenó la incautación de todas las copias de conformidad con el artículo 16 de la Ley de Seguridad del Estado, que permite a los jueces ordenar la confiscación de todos los ejemplares de una publicación "en casos graves." Las acciones del ex Presidente
de la Corte Suprema, que fue sujeto en su momento a una acusación
constitucional frustrada, provocaron una tormenta política. Un grupo de
parlamentarios de la coalición gubernamental puso inmediatamente sobre la mesa
una petición ante la Cámara de Diputados para enmendar los artículos 6(b) y 16
de la ley, con el fin de abolir el delito de desacato a la autoridad y
retirarle a los jueces la autoridad de incautar todos los ejemplares de libros
y revistas.
Sin embargo,
antes de que pudiera registrarse algún progreso en el debate parlamentario
sobre las reformas propuestas, se produjeron más procesamientos. En junio de
1999, dos altos ejecutivos de la editorial del libro de Matus, Planeta, fueron
detenidos durante una noche y acusados de desacato a la autoridad, de acuerdo
con la disposición legal que establece una cadena de responsabilidad que se
extiende a los editores y eventualmente a los impresores de un documento
ofensivo. En febrero de 2000, el periodista José Ale fue condenado a 541 días
de prisión suspendidos por un artículo sobre la carrera de Jordán en la
judicatura. Esta sentencia revocaba la decisión de varios tribunales inferiores
que le habían absuelto de todo delito.
Durante la
visita del Relator Especial de la OEA sobre libertad de expresión a Chile, en
junio de 1999, que se produjo poco después de la detención de los
representantes de Planeta, funcionarios del Gobierno y diputados se
comprometieron públicamente a eliminar las leyes sobre desacato a la autoridad
de los códigos chilenos. En octubre de 2000, la Sociedad Interamericana de
Prensa, reunida durante su 56ª Asamblea General en Santiago, señaló con
preocupación que, después de quince meses, Chile seguía sin cumplir estas
promesas. Desde entonces, los representantes del Gobierno han dicho en varias
ocasiones a Human Rights Watch que estaba previsto que la ley se aprobase en
cuestión de meses. Pero sigue sin producirse ningún avance.
Tras alcanzarse
un consenso inicial sobre la necesidad de modificar el artículo 6(b), la
disposición sobre el desacato a la autoridad, así como otros artículos de la
Ley de Seguridad del Estado, el Gobierno decidió incorporar las reformas sobre
el desacato al proyecto de Ley de Prensa. En retrospectiva, parece que se trató
de un grave error táctico. El proyecto de Ley de Prensa ha pasado por varias
revisiones, ninguna de las cuales ha logrado todavía superar las diversas
objeciones planteadas por el grupo influyente de los propietarios de
periódicos, el sindicato de periodistas, los anunciantes y otros grupos de
interés, así como de los partidos políticos. En mayo de 2000, la Cámara de
Diputados rechazó por mayoría abrumadora un compromiso de proyecto negociado
por una comisión conjunta de ambas cámaras, que el gobierno de Lagos tenía
previsto que se aprobara sin dificultad. En los siete meses del período de
sesiones que quedaban, el Gobierno no pudo llevar adelante las reformas sobre
el desacato a la autoridad, que en febrero de 2001 seguían a la espera de la
aprobación final de la Ley de Prensa en el Congreso.
Como se señaló
anteriormente, los miembros del Congreso no aceptaron las propuestas
gubernamentales de anular los artículos 263, 264 y 265 del Código Penal, que se
ocupan de la difamación y las injurias a los funcionarios públicos con un
lenguaje muy similar al del artículo 6(b). Ahora se han retirado del proyecto
de Ley de Prensa todas las referencias a la eliminación de los artículos sobre
el delito de desacato a la autoridad del Código Penal. Por lo tanto, aunque
Chile anule las disposiciones sobre el desacato a la autoridad recogidas
actualmente en el artículo 6(b), las disposiciones del Código Penal seguirán en
vigor. Estas disposiciones se han invocado en raras ocasiones durante la última
década, pero es razonable suponer que su desuso se debe al hecho de que la Ley
de Seguridad del Estado se consideró un medio más seguro y rápido para obtener
condenas o disuadir a los críticos. Una vez que no cuenten con esa ley, las
disposiciones del Código Penal seguirán concediendo a los funcionarios públicos
y legisladores más protección frente a las injurias de la que disfrutan los
ciudadanos ordinarios. Es de sentido común pensar que estas disposiciones
pueden invocarse al igual como ocurrió con la Ley de Seguridad del Estado
anteriormente, y que el simple hecho de que existan tendrá un "efecto
escalofriante" sobre la libertad de expresión. Por lo tanto, las reformas que
se están debatiendo en el Congreso no cumplirán plenamente con el compromiso
contraído ante la OEA por los legisladores chilenos en 1999. Para que sus leyes
sean compatibles con las normas internacionales, Chile tiene que derogar
también estas disposiciones.
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La modificación de las disposiciones sobre desacato a la autoridad de las leyes militares . . . es otra tarea pendiente tras una
década de gobierno democrático.
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Además, el
insulto, el desacato a la autoridad y la sedición continúan tipificados como
delitos dentro del Código de Justicia Militar. Mientras que el gobierno de
Patricio Aylwin retiró de la competencia de los tribunales militares el primero
de estos delitos en 1992, la "sedición" continúa siendo juzgada por los
tribunales militares, independientemente de que el acusado sea miembro de las
Fuerzas Armadas o civil. La Ley de Prensa retirará los casos de este tipo de la
competencia de los tribunales militares (el último caso de este tipo se juzgó
en 1996). A pesar de ello, la modificación de las disposiciones sobre desacato
a la autoridad de las leyes militares, parte de una reforma necesaria desde
hace tiempo del Código de Justicia Militar, es otra tarea pendiente tras una
década de gobierno democrático.
La censura cinematográfica
Chile es el único país democrático del continente en el que existe la censura previa
cinematográfica, que está además recogida en la Constitución. La censura
cinematográfica viola las normas internacionales sobre la libertad de
expresión, en particular, el artículo 13(2) de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
La única
excepción dentro de la Convención Americana a la prohibición general de la
censura previa es la censura de "espectáculos públicos" exclusivamente con el
"objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y
la adolescencia." Más allá de las restricciones del acceso de los menores a los
cines, cualquier otra regulación del contenido cinematográfico tendrá que
ejecutarse mediante la imposición de las responsabilidades posteriores. Esto es
cierto incluso en las escasas situaciones tales como la pornografía infantil,
las "snuff movies" (películas pornográficas con asesinatos reales) o la
incitación a la violencia étnica o racial en las que ciertas restricciones son
legítimas. En otras palabras, la prohibición de dichos contenidos ha de estar
basada en los procesamientos y las sanciones efectivas contra los responsables,
después de ocurrido el hecho y con un efecto disuasorio, en lugar de en la
censura previa. La adopción de un sistema general de censura para prevenir la
exhibición de dicho material es una interferencia innecesaria con la libertad
de expresión.
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Con la modernización a paso acelerado del país, la anomalía de la censura cinematográfica se ha hecho aún más evidente.
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Con la modernización a paso acelerado del país, la anomalía de la censura cinematográfica se ha
hecho aún más evidente. El Consejo de Calificación Cinematográfica (CCC) sigue
integrado por oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros, así como
representantes de la judicatura, las universidades, las escuelas y el sindicato
de periodistas. La autoridad del CCC se extiende a todos los videos que entran
en el país, incluso los importados para uso privado. El servicio de aduanas
tiene órdenes de informar a la CCC de todos los videos o películas en otros
formatos encontradas en el equipaje de pasajeros o en paquetes de correo. El Consejo tiene que autorizarlos antes de entregarlos a sus propietarios u ordenar la confiscación de los materiales prohibidos previamente. Por lo tanto,
el hecho de que el comprador por Internet de un video llegue a ver lo que ha comprado es un juego de azar que depende en gran parte del humor y lo ocupados que estén los funcionarios de aduanas. En septiembre de 2000, la Corte de
Apelaciones de Santiago admitió a trámite la primera apelación de la historia
de una decisión de la CCC, presentada por un ciudadano particular por la
violación de sus derechos a la intimidad protegidos por el artículo 19(4) de la
Constitución.
En abril de 1997, el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle introdujo un proyecto de ley de
reforma de la Constitución en el Congreso para eliminar la censura
cinematográfica y limitar las funciones del CCC a la clasificación de las
películas por grupos de edad. El proyecto proponía también una cláusula
adicional para el artículo 19(2) de la Constitución, que incluía entre los
derechos protegidos, "la creación y divulgación del arte." Tras un debate
inicial dentro de un comité de la Cámara de Diputados, el proyecto de ley quedó
en el olvido durante más de dos años, hasta que, en noviembre de 1999, Frei
recurrió a sus privilegios ejecutivos y dio prioridad a su "debate inmediato."
La Cámara de Diputados aprobó rápidamente el proyecto, que sigue a la espera de
su ratificación en el Senado, casi cuatro años después de su presentación.
Los diputados de la oposición en el Congreso, así como de la coalición gubernamental, han
introducido proyectos de ley para modificar la composición del CCC, con la
intención de excluir a los cuatro representantes de las Fuerzas Armadas y crear
un sistema de clasificación más flexible. Las propuestas también contemplan que
el CCC revise las clasificaciones existentes, lo que permitirá a los canales de
televisión emitir películas prohibidas durante el gobierno militar sin temor a
una multa del Consejo Nacional de Televisión (actualmente, los operadores de
cable tienen que reemplazar cientos de películas de su programación todos los
meses para evitar las multas). Está prevista la consolidación en un solo
proyecto de estas propuestas legislativas, que también están pendientes en el
Senado. Mientras que las razones ideológicas eran uno de los principales
motivos de la censura cinematográfica durante el gobierno militar, las
preocupaciones más importantes sobre los actuales proyectos de reforma giran
entorno a la pornografía y la violencia.
Las prohibiciones judiciales
La censura
previa no se circunscribe en absoluto al Consejo de Calificación
Cinematográfica. El CCC rescindió su prohibición de la película de
Martín Scorsese, La última tentación de Cristo, en 1996, pero la Corte
Suprema decidió en contra de la decisión del consejo de permitir la emisión
televisiva de la película. De hecho, los tribunales chilenos han sido
responsables de la mayoría de los actos de censura previa desde la restauración
de la democracia en 1990. Los mandamientos judiciales contra publicaciones, las
órdenes de confiscación resultado de demandas por difamación o injurias, o los
recursos de la protección del derecho constitucional al honor han sido mucho
más habituales que la censura del poder ejecutivo.
Las normas
legales chilenas que permiten la censura se superponen y son confusas. Por
ejemplo, el artículo 16 de la Ley de Seguridad del Estado (que será eliminado
si la Ley de Prensa pendiente es aprobada en el Congreso) declara que las
cortes pueden ordenar la confiscación inmediata de "cualquier edición" en la
que se haya cometido una grave violación de la ley. El artículo 30 de la ley
autoriza a los jueces a incautar revistas, libros o grabaciones ofensivas sin
hacer referencia al número de ejemplares que puede confiscar el tribunal. Por
otro lado, el artículo 41 de la Ley sobre Abusos de la Publicidad de 1967 (cuya
derogación está contemplada en la nueva Ley de Prensa) declara explícitamente
que los jueces instructores sólo pueden incautar cuatro ejemplares, a no ser
que el delito esté relacionado con la moral pública (pornografía), la seguridad
nacional o la incitación a cometer un acto criminal, en cuyo caso se pueden
confiscar todos los ejemplares. A estas normas hay que agregar las contenidas
en el Código de Procedimiento Penal, cuyos artículos 7 y 114 requieren a los
jueces "dar protección a los perjudicados, consignar las pruebas del delito que
puedan desaparecer, recoger y poner en custodia cuanto conduzca a su
comprobación y a la identificación de los delincuentes," y a requisar "los
instrumentos, armas y objetos de cualquier clase que parezcan haber estado
destinados a cometer el delito." Estas normas se citaron para justificar una
decisión judicial de 1992 de incautar todas las copias de Los secretos de
Fra Fra, la revelación de la periodista María Irene Soto de las presuntas
malas prácticas empresariales de un ex-candidato a la presidencia.
Otro mecanismo
que los litigantes pueden utilizar para poner fuera de circulación un libro o
una película (empleado, por ejemplo, en el caso de La última tentación de
Cristo) es un recurso de protección del derecho constitucional al honor o
la intimidad. El último caso conocido por Human Rights Watch en que un recurso
de protección condujo a la censura previa ocurrió en julio de 1998, cuando la
Corte de Apelaciones de Santiago confirmó una orden judicial contra la revista Caras
prohibiendo la publicación de un reportaje sobre un accidente de aviación.
Es posible que
la notoriedad de casos como este haya capturado la atención de los jueces
chilenos y fomentado su moderación en el empleo de estas órdenes. No obstante,
Chile no estará a salvo de la censura previa hasta que las leyes que regulan la
autoridad de los jueces de incautar o confiscar publicaciones se simplifiquen y
estructuren para garantizar que los jueces no puedan prohibir publicaciones o
emisiones a priori bajo ninguna circunstancia.
La necesidad de una legislación clara sobre este asunto se ve reforzada por la mentalidad
conservadora de la mayoría de los jueces chilenos con respecto a la libertad de
expresión. En varios fallos que sentaron precedente, la Corte Suprema ha
dictaminado que el derecho al honor tiene preferencia sobre la libertad de
expresión. El derecho internacional de derechos humanos reconoce la protección
del honor o la reputación como una razón legítima por la que se puede limitar
la libertad de expresión. Por ejemplo, las declaraciones difamatorias hechas
con intención maliciosa o un desprecio evidente por la verdad no están
protegidas ni siquiera en los sistemas legales que protegen ampliamente la
expresión y la opinión. Sin embargo, la cuestión de si dichas declaraciones son
enjuiciables o no por la vía civil tiene que ser determinada por tribunales de
justicia que consideren todas las circunstancias particulares del caso. Esta
determinación no puede hacerse nunca en teoría, partiendo de que un derecho
tiene preferencia por su naturaleza sobre otro. Mucho menos pueden utilizarse
dichos argumentos para justificar la censura previa de publicaciones y
emisiones.
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La mayoría de los jueces no se han mantenido al corriente de los cambios en el derecho y la jurisprudencia internacional sobre la libertad de expresión.
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Los magistrados de las cortes superiores han argumentado incluso que la censura sólo la
practican gobiernos dictatoriales que establecen organismos en la sombra para
revisar, cortar y suprimir material por razones políticas antes de su
publicación o emisión. Dichos jueces no aceptan que la censura pueda provenir
también del poder judicial o existir en un sistema democrático de gobierno. Han
rechazado también sin contemplaciones los recursos de protección presentados
por defensores de la libertad de expresión contra la confiscación de
publicaciones, como ocurrió cuando un grupo de abogados de derechos civiles
intentaron detener la prohibición de El libro negro de la justicia chilena.
La mayoría de los jueces no se han mantenido al corriente de los cambios en el
derecho y la jurisprudencia internacional sobre la libertad de expresión. Para
remediar esta falta de conocimientos, el Presidente de la Corte Suprema debe
asegurarse de que los jueces están totalmente informados sobre las normas
relativas a la libertad de expresión establecidas en los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Chile y en las decisiones y
la jurisprudencia de los organismos encargados de la observación de estos
tratados.
El derecho al acceso a la información
Las burocracias públicas chilenas tradicionalmente encerradas en sí mismas se han visto
cuestionadas cada vez más conforme el mercado genera una demanda más fuerte de
información. Los funcionarios públicos siguen gozando de discrecionalidad para
decidir que documentos se ponen a disposición del público y las cortes han
aceptado rara vez demandas por la negación de acceso a información. Varias
leyes sancionan a los funcionarios que revelan documentos de Estado
confidenciales, sin especificar cuáles con los criterios de su
confidencialidad. El artículo 19(2) de la Ley sobre Abusos de la Publicidad
castiga a todo el que haga públicos conscientemente documentos clasificados o
materiales de un sumario cuyo secreto se haya decretado. El artículo 34 de la
Ley sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas
también permite a los jueces que decreten el secreto del sumario de una
investigación o parte de ella y advierte que, en las investigaciones de casos
de narcotráfico, "la violación del secreto de sumario será castigada con la pena de presidio menor en sus grados
medio a máximo." Paula Afani, una reportera de La Tercera, se enfrenta
actualmente a una posible condena de prisión de cinco años por presuntos
delitos tipificados en ambas leyes, por incluir en su información un testimonio
considerado secreto por el Gobierno.
No obstante, el gobierno chileno ha reconocido la importancia de fortalecer el derecho de
acceso a la información pública. La preocupación por establecer normas más
progresistas sobre este asunto se puso de manifiesto por primera vez en 1994,
cuando el gobierno de Frei estableció una Comisión sobre Ética Pública, un
organismo asesor que recomendó medidas para mejorar la probidad y la
transparencia de la administración pública. En enero de 1995, el Gobierno
presentó al Congreso un proyecto de Ley sobre Probidad Administrativa, cuyo
artículo 21(1) penaliza a los funcionarios que nieguen información o
documentación solicitada de conformidad con la ley. La Ley sobre Probidad, que
entró finalmente en vigencia en diciembre de 1999, enmienda los estatutos que
rigen las instituciones del Estado y el gobierno local.
El artículo 11(1) de la Ley sobre Probidad Administrativa enmendada establece el principio de que los registros y documentos del Estado o de empresas privadas que sirven un interés público son del dominio público. Si los funcionarios no responden a una solicitud de información en un plazo de cuarenta y ocho horas, el solicitante puede presentar una demanda civil y apelar las decisiones judiciales hasta el nivel de la Corte Suprema.
La ley contiene, sin embargo, algunos motivos generales para la clasificación de información que ofrecen una posibilidad de escapatoria a los funcionarios que intenten evitar su responsabilidad de cumplir las demandas de información.
Aunque reconoce el derecho general al acceso a la información oficial, el
artículo 11 también establece como motivo legítimo para limitar dicho acceso el
hecho de que pueda afectar al funcionamiento adecuado de los órganos del
Estado. Se trata de un criterio vago e inclusivo que pueden ser utilizado por
los funcionarios para limitar el acceso sin mayor justificación, y la ley no
ofrece criterios para evaluar lo "razonable" de las restricciones en función de
su efecto sobre el interés público. No obstante, la ley constituye un avance
significativo con respecto a la discrecionalidad prácticamente absoluta de la
que disfrutaban previamente los funcionarios públicos en asuntos relacionados
con el acceso a la información pública.
Recomendaciones
Los gobiernos
tienen una responsabilidad positiva de reformar sus leyes para fortalecer y
ampliar la protección de los derechos humanos. El hecho de que otros poderes,
además del ejecutivo, impongan estas restricciones no atenúa esta
responsabilidad. El Gobierno ha de redoblar sus esfuerzos para lograr la
aprobación de leyes actualmente pendientes en el Congreso con el fin de
garantizar el respeto a la libertad de expresión.
Derogar las leyes que limitan la libertad de
expresión, incluidas las disposiciones sobre el desacato a la autoridad
Se debe considerar un asunto de máxima prioridad la aprobación de las
leyes pendientes para la eliminación del artículo 6(b) de la Ley de Seguridad
del Estado y de la autoridad de los jueces para aplicar la censura previa y
confiscar o prohibir libros y publicaciones.
El Gobierno debe dar también máxima prioridad a la promulgación de
leyes que eliminen el resto de las disposiciones sobre desacato a la autoridad,
entre ellas los artículos 263, 264 y 265 del Código Penal y los artículos 276 y
284 del Código de Justicia Militar.
El Gobierno debe abolir permanentemente todas las leyes que
criminalizan la difamación, reconociendo el principio de que todos los
conflictos derivados de alegaciones de injurias o calumnias deben ser resueltos
en litigios civiles y no en los tribunales penales.
Se deben revisar todas las leyes que otorgan a los jueces el poder de
incautar publicaciones y dictar órdenes judiciales contra la emisión de
películas y videos para garantizar que son compatibles con la prohibición de la
censura previa contemplada en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
la Constitución de Chile. Todas las leyes que hacen referencia a esta autoridad
deben prohibir explícitamente su empleo para sacar de la circulación cualquier
tipo de publicación. La responsabilidad legal por las injurias debe aplicarse
después de la publicación y la culpabilidad tiene que establecerse después de
un juicio justo.
El Congreso debe aprobar la propuesta que está siendo considerada por
el Senado de eliminar de la Constitución el delito de difamación.
Facilitar el acceso a la información
El Gobierno debe revisar urgentemente la legislación actual para la
protección de la privacidad. Las normas adoptadas para proteger la privacidad
deben enmarcarse de manera que garanticen la protección del derecho de la
prensa a investigar asuntos de interés público, definidos ampliamente para que
el trabajo de información al público de los periodistas y editores no se vea
impedido por el temor a procesos penales o demandas civiles.
-
Se debe modificar el artículo 11 (bis) del estatuto que gobierna la
administración pública para que especifique con mayor precisión las categorías
de documentos oficiales a las que se niega el acceso. El criterio actual
relacionado con las circunstancias en las que su publicación pueda impedir u
obstaculizar el funcionamiento adecuado de la oficina a la cual se haya
solicitado la información es tan vago que dificulta la posibilidad de apelar
contra los funcionarios que oculten arbitrariamente información.
-
La aplicación de las normas del secreto de sumario por parte de
fiscales y jueces debe estar basada en el principio de que toda limitación el
acceso a la información o la entrega de información tiene que ser el método
menos restrictivo posible para proteger un interés legítimo tal como la
seguridad nacional, o la protección de testigos, víctimas o acusados en un
procedimiento penal.
Poner fin a la censura cinematográfica
Se deben anular las facultades actuales del Consejo de Calificación
Cinematográfica de censurar películas y videos. Todas las decisiones de
calificación adoptadas por el consejo deben ser de dominio público y sujetas a
la revisión de un organismo independiente. Se debe ordenar al Consejo que
reclasifique las películas calificadas previamente durante el gobierno militar
y autorice la exhibición de dichas películas. No se debe sancionar a los
canales de televisión por emitir películas clasificadas por el Consejo cuando
estaban en vigor prohibiciones de tipo ideológico.
Se debe revisar tanto la composición como las funciones del Consejo
para garantizar que es un organismo democrático y representativo de los
diferentes sectores de la sociedad. La representación de las Fuerzas Armadas y
los Carabineros en este organismo es inaceptable en una democracia y debe
cesar.
Garantizar el respeto judicial a la libertad de expresión
El Gobierno y las autoridades judiciales deben examinar la reciente
decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso en contra de
la censura de La última tentación de Cristo y adoptar las medidas
necesarias para su inmediato acatamiento.
La judicatura ha de garantizar que sus decisiones son compatibles con
las obligaciones internacionales de Chile recogidas en los tratados de derechos
humanos que ha ratificado, tales como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y tener
en cuenta la jurisprudencia sobre la libertad de expresión de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Los tribunales deben cumplir plenamente los
fallos de la Corte en los casos en que el Estado chileno es parte.
El Gobierno debe ofrecer a la judicatura información actualizada sobre
decisiones relativas a la libertad de expresión adoptadas por organismos
internacionales de derechos humanos, entre ellos órganos relevantes de las
Naciones Unidas tales como el Comité de Derechos Humanos y la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los programas de formación judicial deben contar con información completa sobre normas y jurisprudencia internacional relacionada con la libertad de expresión.