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VI. LA RESPUESTA DEL GOBIERNO SALVADOREÑO Y DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL

Son leyes muy buenas [sobre el trabajo infantil], pero el problema es la aplicación de la ley por las instituciones públicas.

—Calixto Mejía Hernández, diputado de la Asamblea Legislativa, 5 de febrero de 2003

El trabajo infantil plantea retos significativos para los gobiernos.  “La eliminación de sus peores formas requiere un programa eficaz de educación y mitigación de la pobreza, cambios de los valores sociales y sensibilización y apoyo de la comunidad y la sociedad civil en su conjunto”, señala la OIT.287  En particular, el despido de niños descubiertos trabajando en tareas peligrosas no es una estrategia eficaz para abordar el trabajo infantil. El Departamento de Trabajo de Estados Unidos observa: “Cuando los niños están involucrados o involucrándose en las peores formas [de trabajo infantil] porque la familia no conoce una alternativa mejor, las consecuencias de una prohibición legal del trabajo infantil en sus peores formas podría ser en realidad perjudicial, porque reduce aún más las opciones ya limitadas”.288  El departamento sugiere que las estrategias legales “tienen que complementarse con programas y/o servicios que amplíen las oportunidades con que cuentan las familias”.289

El Salvador es uno de los cinco países de la región que participan en un Programa de Duración Determinada de la OIT, una iniciativa para erradicar las peores formas de trabajo infantil. Para que este programa logre su objetivo, el gobierno debe ser consciente de las peores formas de trabajo infantil y respaldar los esfuerzos para eliminarlas. Pero en las entrevistas con Human Rights Watch, los funcionarios del gobierno realizaron constantemente declaraciones que ponían en entredicho su comprensión del tema y su respaldo a la prohibición internacional del trabajo infantil perjudicial o peligroso. En términos generales, los funcionarios del Ministerio de Trabajo aceptan sin sentido crítico la opinión de que la mayoría de los niños que cortan caña sólo son los “ayudantes” de sus padres, una caracterización que, según su asunción equivocada, retira esta forma de trabajo infantil del escrutinio oficial.

La falta de inspecciones

De acuerdo con la legislación salvadoreña, la Inspección de Trabajo está encargada de “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales de trabajo y las normas básicas de higiene y seguridad ocupacionales”.290  La Inspección de Trabajo tiene su sede en San Salvador, con representantes en la Oficina Regional de Occidente en Santa Ana y la Oficina Regional de Oriente en San Miguel.  La Inspección está dividida en dos departamentos: el Departamento de Inspección de Industria, Comercio y Servicios, y el Departamento de Inspección Agrícola.291  Cuando Human Rights Watch visitó El Salvador en febrero de 2003, había 27 inspectores en San Salvador, cuatro en Santa Ana, y seis en San Miguel.292  El número de inspectores aumentó hasta 62 a finales de 2003, y estaba prevista la adición de otros nueve inspectores en 2004.293  Estos inspectores realizan inspecciones tanto programadas como especiales o no programadas—las primeras forman parte de los planes mensuales de inspecciones preventivas, y las segundas suelen responder a una petición o queja.294

Preguntamos si el Ministerio buscaba mano de obra infantil en los campos de caña durante sus inspecciones. “En el sector industrial, no están contratando a niños. Pero en la producción agrícola, se ven niños, y ahí es donde vamos a querer” intervenir, nos dijo el Ministro.295

El Ministerio se enfrenta a varios retos en el desempeño de su función de inspección. Ha empezado a abordar uno de ellos: la escasez de personal disponible para las inspecciones. Un ex inspector de trabajo nos dijo que cuando dejó el Ministerio en 2002, sólo había cuatro inspectores en San Salvador especializados en la agricultura y la pesca, además de los inspectores regionales que realizan inspecciones programadas y responden a quejas en todos los sectores laborales.296  El número de inspectores ha aumentado desde entonces, pero Walter Palacios reconoció: “Tenemos una cobertura limitada en la agricultura”.297

El trabajo de los inspectores de trabajo y otros funcionarios del Ministerio también se ve entorpecido por los problemas de infraestructura. Por ejemplo, el ex inspector de trabajo nos dijo que, con frecuencia, no podía realizar inspecciones sobre el terreno por la falta de transporte. Nos dijo que, de los dos vehículos disponibles en la oficina de San Salvador, los inspectores sólo usaban uno, afirmando que el otro se utilizaba para el servicio de seguridad que acompañaba al Ministro de Trabajo.298  Asimismo, cuando hablamos con el jefe de la nueva Unidad para la Erradicación del Trabajo Infantil del Ministerio de Trabajo, creada en 2002, nos dijo que su oficina necesitaba más personal, computadoras y un vehículo para poder cumplir su cometido.299   “Es un fallo político”, dijo el diputado de la Asamblea Legislativa Calixto Mejía Hernández en relación con la falta de apoyo que se presta a estas instituciones.300

Sin embargo, el principal desafío no reside en la falta de recursos. Es el resultado de dos malentendidos relacionados que escuchamos de boca de funcionarios del Ministerio de Trabajo. Primero, algunos funcionarios, especialmente en la Inspección de Trabajo, asumían que el trabajo de adolescentes en la caña de azúcar no violaba la prohibición internacional del trabajo infantil perjudicial o peligroso, a pesar de la postura oficial del ministerio de que está prohíbido el trabajo infantil en la caña de azúcar. “Se considera peligroso”, dijo Jorge Isidoro Nieto Menéndez, el Ministro de Trabajo.301  De manera similar, Walter René Palacios, director general de previsión social del Ministerio de Trabajo, dijo a Human Rights Watch: “La caña es una de las peores formas”.  Nos dijo que su oficina consideraría una violación el trabajo de los niños en la caña de azúcar, independientemente de que estén contratados o simplemente “asistiendo” a otros.302. Pero José Victor Orlanda Orellana Maza, entonces director general de trabajo, negó que el trabajo infantil fuera un problema grave en los campos de caña. Cuando le preguntamos si su oficina sabía de niños que trabajaran en la caña de azúcar, respondió: “No lo creo. ¡La caña es tan difícil!”  Nos dijo que no consideraba peligroso el trabajo con la caña de azúcar cuando lo realizaban niños mayores de 14 años, considerando evidentemente que el trabajo infantil en la caña de azúcar sólo era problemático si lo realizaban niños muy jóvenes. “No he visto el caso de un niño de ocho años que estuviera cortando. Les he visto recogiendo [caña], pero del corte de caña nunca he visto nada. No he visto a ningún niño menor de 12 años”, dijo a Human Rights Watch.303 

El segundo malentendido, compartido por muchos funcionarios del Ministerio, era la opinión de que los niños “ayudantes” no eran trabajadores con derecho a las protecciones del Código de Trabajo.  “Es un problema porque no están contratados por el patrón. Es ayudar al padre. Es lo mismo que una madre que tiene cuatro hijos y se los lleva a vender gasolina y aceite y va a la calle y los niños también están vendiendo las mismas cosas que la madre. Es la madre la que los pone a trabajar”, dijo Orellana Maza.  “No es un problema legal sino un problema social”.  Le preguntamos qué haría un inspector si viera a un niño de diez años trabajando con su padre en el campo, pero sin estar en las planillas de empleados. “La cosa es advertir a los padres, pero no es una violación porque no hay un contrato”, respondió. “¿Qué pasa si digo: ‘No traiga al niño’? Entonces el padre se queda sin trabajo porque no puede dejar a los niños y no tendrá manera de mantenerlos durante el resto del año”.304

Esta caracterización aísla a los empleadores del escrutinio o la responsabilidad legal—en efecto, los empleadores y los funcionarios del Ministerio están sugiriendo que el trabajo no remunerado no está sujeto a las protecciones de las leyes laborales o que los niños trabajadores están “subcontratados” por sus padres, que serían los únicos responsables de cualquier infracción resultante de la legislación laboral. Ninguna de las caracterizaciones es sostenible de acuerdo con la legislación salvadoreña. Con respecto a la primera interpretación, el Código de Trabajo define como trabajador a “quien presta servicio o ejecuta la obra”305 y aclara que cuando dos o más personas desempeñan el trabajo, todos ellos tienen derecho a las protecciones del Código de Trabajo, siempre que una de ellas haya contraído un contrato verbal o escrito para realizar una tarea a cambio de un salario.306

Con respecto a la segunda, la existencia de una relación paternofilial no implica que los padres subcontraten a sus hijos cuando trabajan juntos en el campo. Incluso cuando se diera el caso de que el padre subcontratara a su hijo, la distinción no exime de responsabilidad a las plantaciones: El Código de Trabajo dispone que el contratista y el subcontratista responden solidariamente por las obligaciones resultantes de la prestación de los servicios de los trabajadores de éste, empleados en los trabajos requeridos por el contratista.307  Como dijo el ex inspector de trabajo a Human Rights Watch, “Aunque no aparezcan en las listas, son trabajadores. Están prestando servicios al patrón. Tienen todas las características de un trabajador… Son trabajadores—trabajadores invisibles”.308    Finalmente, estos esfuerzos por caracterizar a todos los niños como simples “ayudantes” ignora el hecho de que Human Rights Watch entrevistó a muchos menores de 18 años, incluidos algunos de hasta 14 años, que estaban directamente asalariados por sus empleadores.309

El Salvador ha ratificado el Convenio 129 de la OIT, relativo a la inspección del trabajo en la agricultura, que obliga a los Estados Partes a “mantener un sistema de inspección del trabajo en la agricultura”.310  De acuerdo con el artículo 4 del Convenio:“[e]l sistema de inspección del trabajo en la agricultura se aplicará a las empresas agrícolas que ocupen trabajadores asalariados o aprendices, cualesquiera que sean la forma de su remuneración y la índole, forma o duración de su contrato de trabajo”.311

El Ministerio de Trabajo no es el único organismo del gobierno que puede ejercer supervisión sobre los asuntos relacionados con el trabajo infantil. La Asamblea Legislativa tiene un comité que se ocupa de asuntos laborales. Este comité no puede hacer cumplir las leyes del trabajo, ya que esta función corresponde al Ministerio de Trabajo. Pero el comité puede desarrollar políticas e iniciar reformas legislativas. A pesar de ello un miembro del comité nos dijo que rara vez se ocupaban del trabajo infantil. “El trabajo infantil debería formar parte del Comité de Trabajo, pero los niños han sido abandonados”, dijo Mejía Hernández.312

La comunidad internacional

El Salvador es uno de los cinco países latinoamericanos que participan en un Programa de Duración Determinada de la OIT, una iniciativa para reducir el trabajo infantil peligroso en sectores específicos en un plazo de cinco a diez años. El trabajo con la caña de azúcar es uno de los sectores identificados por el gobierno salvadoreño para su Programa de Duración Determinada.313 El componente sobre la caña de azúcar del Programa de Duración Determinada, iniciativa de colaboración entre el Ministerio de Trabajo, la Asociación Azucarera de El Salvador, Fundazúcar y otras organizaciones no gubernamentales, ha producido un estudio de evaluación rápida preparado en 2002 y un estudio básico finalizado en 2003. Desde octubre de 2003, el programa ha suministrado materiales escolares y ha mejorado la formación de los maestros en las principales áreas de cultivo de caña del país, dijo el coordinador nacional del IPEC, Italo Cardona, a Human Rights Watch. “Este proyecto ha beneficiado a un número significativo de niños relacionados directamente o indirectamente con la caña de azúcar”, señaló.314 El programa de caña de azúcar también cuenta con un programa de alfabetización para trabajadores adultos de la caña y un pequeño proyecto piloto con 12 a 15 adultos en San Vicente, que fabrican papel a parte de las partes desechadas de la planta de caña.315

Ni el UNICEF ni USAID, que está trabajando con el gobierno de El Salvador en varios proyectos de educación, se ocupaban del problema del trabajo infantil en el país cuando realizamos nuestra visita.316  Un proyecto de USAID suministra materiales escolares y se esfuerza por promover que los padres matriculen a sus hijos, según Dorita Gutiérrez.317  El UNICEF financia programas similares.



[287] Organización Internacional del Trabajo, Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, El programa de duración determinada: Manual de planificación de acciones, Guía para Elaboración de Programas de Plazo Determinado (Ginebra: OIT, 2003), p. 5.

[288] Oficina de Asuntos Laborales Internacionales del Departamento de Trabajo de Estados Unidos, Advancing the Campaign Against Child Labor, Volume II:  Addressing the Worst Forms of Child Labor (Washington, D.C.: U.S. Department of Labor, Bureau of International Labor Affairs, 2002), p. 11 (citando a Sylvain Dessy y Stéphane Pallage, “Why Ban the Worst Forms of Child Labour?” (copia mimeografiada, Departamento de Economía, Université Laval, Québec, 2002)).

[289] Ibíd.

[290] Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, Decreto No. 682, artículo 34, 11 de abril de 1996, en Diario Oficial No. 81, vol. 331, 3 de mayo de 1996.  Los funcionarios de la Dirección General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo también tienen autoridad para realizar investigaciones en los lugares de trabajo sobre cuestiones relacionadas con la salud y la seguridad.  Ibíd., artículos 62-65.

[291] Ibíd., artículos 33, 36.

[292] Entrevistas de Human Rights Watch con Rolando Borjas Munguía, director general de inspección de trabajo, San Salvador, 13 de febrero de 2003; Eduardo Ávila, inspector de trabajo, Departamento de Inspección de Industria, Comercio y Servicios del Ministerio de Trabajo, San Salvador, 13 de febrero de 2003; entrevista de Human Rights Watch con Edmundo Alfredo Castillo, responsable del Departamento de Inspección de Industria, Comercio y Servicios del Ministerio de Trabajo, San Salvador, 13 de febrero de 2003; Hernán Guerra Hernández, director de la Oficina Regional de Occidente del Ministerio de Trabajo, Santa Ana, 17 de febrero de 2003; entrevista telefónica de Human Rights Watch con David Chávez, director de la Oficina Regional de Oriente del Ministerio de Trabajo, 24 de junio de 2003.

[293] Mensaje de e-mail de Tina Faulkner, Departamento de Trabajo de Estados Unidos, a Michael Bochenek, consejero, División de Derechos del Niño, Human Rights Watch, 23 de marzo de 2004.

[294] Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, artículos 41-44.

[295] Entrevista de Human Rights Watch con Jorge Isidoro Nieto Menéndez, Ministro de Trabajo, San Salvador, 13 de febrero de 2003.

[296] Entrevista de Human Rights Watch con ex inspector de trabajo, 18 de febrero de 2003.

[297] Entrevista de Human Rights Watch con Walter Palacios, 13 de febrero de 2003.

[298] Entrevista de Human Rights Watch con ex inspector de trabajo, 18 de febrero de 2003.

[299] Entrevista de Human Rights Watch con Ronoel Vela Cea, jefe de la Unidad para la Erradicación del Trabajo Infantil, Ministerio de Trabajo, San Salvador, 21 de febrero 2003.

[300] Entrevista de Human Rights Watch con Calixto Mejía Hernández, diputado de la Asamblea Legislativa, San Salvador, 5 de febrero de 2003.

[301] Entrevista de Human Rights Watch con Jorge Isidoro Nieto Menéndez, 13 de febrero de 2003.

[302] Entrevista de Human Rights Watch con Walter Palacios, 13 de febrero de 2003.

[303] Entrevista de Human Rights Watch con José Víctor Orlando Orellana, 13 de febrero de 2003.

[304] Ibíd.

[305] Código de Trabajo, artículo 17.

[306] “No pierde su naturaleza el contrato de trabajo, aunque se presente involucrado o en concurrencia con otro u otros, como los de sociedad, arrendamiento de talleres, vehículos, secciones o dependencias de una empresa, u otros contratos innominados y, en consecuencia, les son aplicables a todos ellos las normas de este Código, siempre que una de las partes tenga las características de trabajador”.  Ibíd.

[307] Código de Trabajo, artículo 5.

[308] Entrevista de Human Rights Watch con ex inspector de trabajo, San Salvador, 18 de febrero de 2003.

[309] Véase la sección del capítulo III sobre salarios.

[310] Convenio 129 de la OIT, relativo a la inspección del trabajo en la agricultura, artículo 3, adoptado el 25 de junio de 1969, 812 U.N.T.S. 87 (en vigor desde el 19 de enero de 1971).  El Salvador ratificó el Convenio el 16 de junio de 1995.

[311] Ibíd., artículo 4.  El artículo 6 del Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura) dispone:

1. El sistema de inspección del trabajo en la agricultura estará encargado de:

a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, descanso semanal y vacaciones; seguridad, higiene y bienestar; empleo de mujeres y menores, y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones;

b) proporcionar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales;

c) poner en conocimiento de la autoridad competente los defectos o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes, y someter a ella proposiciones para mejorar la legislación.

Ibíd., artículo 6.  Los Estados Partes tienen que declarar su aceptación de que el Convenio se aplique a las “personas que participen en una empresa económica colectiva, como los miembros de cooperativas”.  Ibíd., artículo 5(1)(b).  No parece que El Salvador haya hecho dicha declaración.

[312] Ibíd.

[313] Véase Organización Internacional del Trabajo, Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, “IPEC Country Profile: El Salvador”, sin fecha, p. 1, disponible en http://www.ilo.org/public/english/ standards/ipec/ timebound/salvador.pdf (consultado el 7 de enero de 2004).  Los otros países de la región son Brasil, Costa Rica, República Dominicana y Ecuador.  Mensaje de e-mail de Federico Marcon, experto asociado, IPEC, Brasília, 19 de abril de 2004; entrevista telefónica de Human Rights Watch con Italo Cardona, 6 de mayo de 2004.

[314] Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Italo Cardona, 6 de mayo de 2004.

[315] Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Benjamín Smith, 6 de mayo de 2004.

[316] Entrevistas de Human Rights Watch con Karla Hananía de Varela, 19 de febrero de 2003; Dorita Gutiérrez,  Equipo de Educación y Capacitación, Oficina de Crecimiento Económico y Educación, Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos, San Salvador, 10 de febrero de 2003.

[317] Entrevista de Human Rights Watch con Dorita E. de Gutiérrez, Equipo de Educación y Capacitación, Oficina de Crecimiento Económico y Educación, Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos, San Salvador, 10 de febrero de 2003.


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