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COMERCIAR CON LOS DERECHOS
En 1993, Estados Unidos, México y Canadá adoptaron un acuerdo paralelo al Tratado de Libre Comercio (TLC) de América del Norte, comprometiéndose a trabajar por la mejora de la situación de los derechos laborales en sus respectivos países. Sin embargo, siete años después de la entrada en vigor del acuerdo, el historial demuestra que los tres países no han cumplido su compromiso. Aunque el acuerdo, conocido oficialmente como el Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), ha adolecido de defectos estructurales desde el comienzo, ofrece no obstante muchas más posibilidades de promover los derechos de los trabajadores y las altas normas laborales de lo que sugiere el uso limitado que han hecho de él los Estados signatarios. En lugar de explotar sus posibilidades, los países del TLC han asegurado la ineficacia del acuerdo para la protección de los derechos de los trabajadores.
Como parte de nuestro trabajo de promoción de los derechos laborales, Human Rights Watch ha utilizado activamente y comprobado el funcionamiento de los mecanismos del ACLAN, y en los últimos años ha presentado dos solicitudes denunciando violaciones de los términos del ACLAN. Dado el debate internacional creciente sobre cómo-y si se deben-vincular las disposiciones sobre derechos laborales con los acuerdos comerciales, el momento actual es especialmente adecuado para evaluar la experiencia del ACLAN y las lecciones que se derivan de éste. El objetivo de este informe es evaluar el acuerdo para contribuir a un debate más amplio desde una perspectiva no partidista. Human Rights Watch no adopta una postura sobre el comercio como tal, ni tomó partido con respecto al TLC, pero estamos comprometidos a ayudar a identificar, mejorar y aplicar las medidas más eficaces posibles para promover los derechos laborales. Con esta idea en mente, además de criticar las disposiciones del ACLAN y evaluar su funcionamiento, incluimos recomendaciones sobre cómo los tres gobiernos del TLC podrían utilizar mejor el ACLAN en su forma actual, y cómo se podría fortalecer el acuerdo para salvaguardar con más eficacia los derechos laborales.
El ACLAN, con todas sus deficiencias en la práctica, sigue siendo la aplicación más ambiciosa hasta ahora de una relación entre los derechos laborales y el comercio. Abrió nuevos caminos con la creación de obligaciones relativas al trabajo y el establecimiento de sanciones por el incumplimiento de éstas en ciertos casos. Según el acuerdo, los signatarios garantizarán que las leyes y los reglamentos laborales prevean "altas normas laborales;" se esforzarán por mejorar dichas normas; y asegurarán el acceso a mecanismos "justos, equitativos y transparentes" para la aplicación de su legislación laboral. El acuerdo obliga a las Partes a aplicar efectivamente sus propias leyes laborales en once áreas clave y estipula que una "pauta" de inaplicación (más de un incidente) en ciertas áreas podría conducir al nombramiento de un panel externo de expertos que recomienden medidas para resolver el problema. Una "pauta persistente" de omisiones (una práctica constante o recurrente) podría conducir a la convocatoria de un panel arbitral y la imposición de sanciones.
El texto del TLC que se concibió y negoció inicialmente no incluía disposiciones para la protección de los derechos laborales ni contaba con un acuerdo paralelo. Sin embargo, durante la campaña presidencial de 1992, el entonces candidato Bill Clinton criticó enérgicamente el TLC, que había sido firmado por el titular del cargo, el Presidente George Bush, alegando que no hacía "nada para reafirmar nuestro derecho a insistir en que los mexicanos respeten sus propias normas laborales, actualmente violadas con frecuencia." Clinton intentó disipar la preocupación de un grupo electoral clave para el Partido Demócrata-los sindicatos-de que las empresas estadounidenses se trasladarían a México para aprovechar la aplicación relajada de las leyes laborales en el país vecino.
El ACLAN que negociaron finalmente Canadá, México y Estados Unidos esquivó los asuntos espinosos de política internacional al eludir toda sugerencia de que su intención fuera la harmonización de las leyes laborales en los tres países y descartar el establecimiento de procesos judiciales o procedimientos de apelación multinacionales. En su lugar, su objetivo consiste en promover amplias mejoras de la situación de los derechos laborales en los países signatarios, y depende de la cooperación política entre las Partes como medio para tratar estas violaciones. Las organizaciones no gubernamentales y los particulares también participan en el proceso al señalar a los gobiernos involucrados el incumplimiento de las obligaciones establecidas por el acuerdo.
El ACLAN no incorpora normas internacionales de derechos laborales; en cambio, apela a los signatarios para que apliquen efectivamente sus normas laborales internas a la vez que cooperan con la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Es interesante que los principios laborales sujetos a la consideración del ACLAN incluyan una gama más amplia de temas que los recogidos en las normas fundamentales de la OIT, entre ellos las protecciones para los trabajadores migratorios y las indemnizaciones a los trabajadores.
El ACLAN no pretende resolver los problemas en material de derechos laborales en casos específicos. Por ejemplo, un empleado despedido injustamente por organizar un sindicato en Estados Unidos no puede esperar que la presentación de un caso conforme al ACLAN conduzca a su readmisión. Sin embargo, la resolución de problemas relacionados con la aplicación de leyes destinadas a la protección de la libertad sindical es totalmente compatible con las obligaciones del acuerdo. Asimismo, un trabajador mexicano que haya sido víctima de un juicio laboral injusto no puede esperar que el proceso basado en el ACLAN corrija las deficiencias legales de un caso juzgado dentro del país, pero puede esperar legítimamente que el pacto contribuya a una mejora general de los tribunales laborales de México.
A pesar de estas limitaciones, el ACLAN tiene posibilidad de convertirse en un mecanismo mucho más eficaz para la promoción de los derechos laborales de lo que ha sido, hasta ahora, en la práctica. Por ejemplo, con la voluntad política necesaria, los signatarios podrían emplear el marco del ACLAN para identificar debilidades duraderas en la protección de los derechos laborales y desarrollar planes integrales para remediarlas. Podrían contribuir al desarrollo de políticas sobre derechos laborales en sus países respectivos mediante la promoción de normas más altas. Y podrían contribuir a un debate internacional más amplio sobre cómo relacionar los derechos laborales con el comercio.
Debilidades estructurales
Una debilidad estructural importante del ACLAN es su carencia de un organismo independiente de supervisión. De hecho, se proponía dicho organismo en un borrador anterior del acuerdo, pero los signatarios decidieron finalmente establecer simplemente mecanismos bilaterales y trilaterales débiles como base para su aplicación. Así, por ejemplo, si Estados Unidos viola una de las obligaciones del ACLAN, México y Canadá pueden promover un remedio de manera conjunta o por separado. En la práctica, sin embargo, como era totalmente predecible desde el principio, es probable que en el momento de tomar dicha decisión también tengan en cuenta otros asuntos importantes para sus relaciones bilaterales con Estados Unidos, tales como la inmigración, el control antidroga y la promoción del comercio. Por lo tanto, no es de sorprender que se hayan infrautilizado drásticamente las posibilidades del ACLAN para la promoción y la mejora de los derechos laborales.
Los signatarios del ACLAN han aprovechado el hecho de que el acuerdo no determine cómo tratar las denuncias del incumplimiento de sus obligaciones. Las Oficinas Administrativas Nacionales (OAN), que se crearon en cada país signatario para tratar los casos de incumplimiento, tiene plena discrecionalidad para determinar qué denuncias aceptan y cómo las investigan e informan sobre ellas. Asimismo, el acuerdo no establece normas sobre cómo los ministerios de trabajo de los tres Estados Partes deben diseñar programas para tratar los casos de incumplimiento de las obligaciones del ACLAN. En consecuencia, los gobiernos han ignorado en ocasiones los asuntos planteados por los demandantes, han informado de casos pero no los han incluido en sus diálogos intergubernamentales, o los han mencionado en sus discusiones bilaterales pero no han establecido ningún mecanismo para remediar los problemas identificados.
El acuerdo contempla el establecimiento de un panel externo de expertos conocido como el Comité Evaluador de Expertos (CEE) y de un panel arbitral para tratar el incumplimiento de la obligación de aplicar ciertos principios laborales del ACLAN. Sin embargo, no define claramente lo que hay que hacer cuando se incumplen otras obligaciones del acuerdo. Las obligaciones de prever altas normas laborales, esforzarse por mejorarlas y ofrecer acceso a tribunales laborales justos no pueden plantearse por sí mismas ante dichos organismos. Esto constituye un problema grave, debido a que estas obligaciones son fundamentales para que cualquier gobierno pueda aplicar su legislación laboral eficazmente. Además, el hecho de que un gobierno signatario no aplique leyes relacionadas con tres derechos fundamentales-libertad de asociación y el derecho a organizarse, el derecho a la negociación colectiva y el derecho a la huelga-no pueden plantearse en ningún caso ante un comité de expertos ni ante un panel arbitral.
Tímido empleo del ACLAN por las Partes
Hasta la fecha, los Estados Partes del ACLAN han procesado un total de 23 casos en los que organizaciones no gubernamentales (ONG) han denunciado que uno de los gobiernos había incumplido sus obligaciones conforme al acuerdo. En el capítulo IV de este informe se presenta una revisión detallada de la estructura del pacto, lo que incluye sus principales debilidades estructurales y relativas al uso. En el capítulo V se presentan resúmenes de cada caso presentado conforme al acuerdo, y en el capítulo VI se revisa la repercusión de cada caso, examinándolos en función de cada derecho y obligación, y demostrando de qué manera las Partes han infrautilizado el ACLAN.
Facetas clave del trabajo de la OAN y del Ministerio de Trabajo sobre casos:
Durante el procesamiento de los casos, las OAN y los ministerios de trabajo cuentan al menos con ocho oportunidades de determinar sus posiciones en material de derechos laborales, utilizando el ACLAN como guía. Los signatarios interesados en aprovechar el ACLAN para promover los derechos laborales adoptarán constantemente medidas enérgicas en cada una de las fases. La posibilidad de hacerlo es, de hecho, uno de los medios clave que el ACLAN ofrece para promover los derechos laborales. Hasta la fecha, sin embargo, los signatarios no han aprovechado plenamente estas oportunidades o han adoptado medidas incoherentes en diferentes fases.
Las OAN pueden iniciar o aceptar casos para su revisión, con la intención de aceptar nuevos asuntos que utilicen al máximo las posibilidades del ACLAN. La OAN puede recurrir a muchas fuentes en busca de información y pedir informes a sindicatos, empresas, organizaciones no gubernamentales, consultores y otras fuentes. Partiendo de la información que reúne, la OAN tiene la oportunidad de sintetizarla. Sus conclusiones pueden ofrecer información de primera mano sobre problemas descubiertos, relacionarse explícitamente con las obligaciones de un Estado conforme al ACLAN y establecer una interpretación casuística del alcance de dichas obligaciones.
Las recomendaciones de la OAN ofrecen al gobierno que revisa el caso la oportunidad de establecer objetivos para resolver los problemas identificados. Sobre la base de las recomendaciones, el ministerio de trabajo del que forma parte la OAN puede colaborar con una o ambos homólogos en la resolución de los problemas mediante diálogos entre los ministerios de trabajo: este se conoce con el nombre de consultas ministeriales. Aunque el ACLAN no insta expresamente a los gobiernos a que firmen un acuerdo ministerial como medio para tratar un problema, la práctica general ha consistido en que las consultas ministeriales conducen a dicho acuerdo, por el que se establece un plan para resolver los asuntos laborales en cuestión. El seguimiento de dichos acuerdos ofrece la oportunidad de garantizar que se ha aplicado efectivamente el plan de trabajo y se han resuelto los problemas.
En lugar de emplear su discrecionalidad para buscar casos, insistir en la presentación de informes detallados y diseñar programas para resolver los problemas, las OAN y los ministerios de trabajo han tendido a actuar con timidez. El resultado ha sido cinco problemas graves: los gobiernos han desatendido asuntos importantes que han salido a la luz a través de casos; se han ignorado las preocupaciones de los demandantes; algunos informes de caso han estado desprovistos de decisiones sobre cuestiones de hecho; la interpretación de las obligaciones del ACLAN ha sido mínima; y los acuerdos entre gobiernos para atender las preocupaciones derivadas de casos relacionados con el ACLAN han ofrecido, por su naturaleza, muy pocas o ninguna posibilidad de resolver los problemas identificados por los demandantes.
El hecho de que no se definieran las obligaciones del ACLAN ha provocado en algunos casos interpretaciones infundadas que limitan seriamente la efectividad del acuerdo. El argumento espurio más común es que sólo la aplicación de la legislación laboral, y no la violación de otras obligaciones del ACLAN, puede someterse a la revisión de una OAN o ser objeto de acuerdo entre ministerios de trabajo para desarrollar medidas correctivas. Sin embargo, los signatarios no han creado ninguna oportunidad para debatir dichas interpretaciones o resolver las diferencias sobre dichos asuntos-a pesar de que el acuerdo dispone que el Consejo Ministerial, órgano rector del pacto, "tratará las cuestiones y diferendos" relativos a las interpretaciones del acuerdo. Dada la falta de responsabilidad frente al ACLAN, no se ha contrarrestado la fuerte presión política para que los signatarios adopten la interpretación más débil posible del acuerdo.
El ACLAN no cuenta con un proceso formal de apelación, por lo que los demandantes sólo tienen un recurso frente a las acciones incompletas de los signatarios: la petición de reconsideración.
Utilización de las posibilidades del ACLAN
En este informe se presentan dos tipos de conclusiones y recomendaciones. El primer tipo está relacionado con métodos generales con los que el ACLAN podría hacerse más eficaz, tanto con su estructura actual como con reformas que lo mejorarían. El segundo tipo se concentra en la manera en que Canadá, México y Estados Unidos han utilizado el acuerdo. En el capítulo siguiente se presentan toda una gama de recomendaciones.
Quizás, la medida más importante que los signatarios podrían adoptar para emplear más eficazmente el ACLAN sería la superación de la tímida utilización del acuerdo. Este problema se demuestra en los informes elaborados por las OAN y las maneras en que presentan sus conclusiones y recomendaciones. Aunque éstas sean enérgicas, los ministerios de trabajo encargados de las consultas basadas en los informes de las OAN no suelen llegar ni siquiera a diseñar acuerdos para resolver los problemas identificados.
Para poder modificar y fortalecer el ACLAN, algo que, según Human Rights Watch, debería hacerse, las Partes deberían garantizar que toda la gama de principios y obligaciones laborales del ACLAN puede estar sujeta a recursos respaldados por la posibilidad de sanciones. Por supuesto, esta medida tendría mínimas repercusiones sin el desarrollo y la aplicación de normas trilaterales exigentes para asegurar que las Partes no procesan arbitrariamente los casos.
Conclusiones y recomendaciones generales
Para que el ACLAN vigente sea más eficaz
Recomendación: En sus informes de caso, las OAN deben tratar cada uno de los asuntos planteados por los demandantes, aceptando o rechazando expresamente sus alegaciones con análisis detallados. Las OAN deben incluir temas explícitos para su resolución en sus recomendaciones de consultas ministeriales, y los ministerios de trabajo deben tratar con cuidado cada uno de los asuntos mediante programas diseñados para resolver los problemas identificados.
2) Siguen sin aprovecharse las posibilidades del ACLAN como mecanismo para que las Partes promuevan una amplia mejora de la situación de los derechos laborales en sus países respectivos.
Recomendación: Las OAN deben buscar oportunidades para tratar pautas amplias de problemas en el cumplimiento de las obligaciones del ACLAN. Además, deben emprender consultas sobre asuntos relacionados con el incumplimiento sin esperar la presentación de peticiones externas. Las Partes deben aumentar su empleo de los Comités Evaluadores de Expertos.
3) La indefinición de las obligaciones del ACLAN ha provocado interpretaciones infundadas que limitan gravemente la efectividad del acuerdo; no se ha ofrecido ninguna oportunidad para el debate regular sobre interpretaciones cuestionadas o contradictorias del acuerdo o para la resolución de dichos asuntos.
Recomendación: El Consejo Ministerial debe revisar activamente las interpretaciones del ACLAN y, en coordinación con el Secretariado, promover el debate público sobre puntos de vista enfrentados.
4) Con escasas excepciones, las Partes han evitado la adopción de medidas que utilizarían los casos para establecer una interpretación autorizada de las obligaciones del ACLAN. El debate sobre el alcance de las obligaciones del ACLAN es un punto de partida necesario para entender cómo los gobiernos incumplen dichas obligaciones.
Recomendación: Las OAN y el Secretariado deben aprovechar cualquier oportunidad para enmarcar sus informes y discusiones dentro de los términos de las obligaciones del ACLAN, sin limitarse a repetirlas sino promoviendo su interpretación.
5) Las Partes han evitado la información completa sobre los casos presentados y el establecimiento de medidas de seguimiento.
Recomendación: El Consejo Ministerial del ACLAN debe establecer normas mínimas, claras y transparentes para aceptar casos y emitir informes, y las OAN deben adoptarlas. Se debe exigir que los informes de caso de la OAN traten directamente todas las demandas presentadas e incluyan conclusiones relativas a dichas denuncias, pero se debe permitir también que las OAN planteen asuntos que no hayan sido presentados directamente por demandantes. Los acuerdos ministeriales, que establecen medidas correctivas, deben tratar toda la gama de preocupaciones planteadas por las OAN. El Secretariado debe publicar un estudio anual sobre la medida en que los informes y las actividades de las OAN tratan las peticiones de los demandantes y sobre la repercusión de los acuerdos ministeriales.
Para reestructurar el ACLAN
Recomendación: Las Partes deben crear un organismo independiente de supervisión responsable de revisar las alegaciones de incumplimiento y de hacer que los gobiernos adopten medidas correctivas.
7) El acuerdo ofrece escasas directrices con respecto a las obligaciones que no forman parte de los principios laborales del ACLAN y pueden ser revisadas por un CEE o un panel arbitral. Además, el hecho de que una Parte no aplique leyes laborables relacionadas con tres principios laborales fundamentales-libertad de asociación y el derecho a organizarse, el derecho a la negociación colectiva y el derecho a la huelga-no puede someterse a una CEE en ningún caso.
Recomendación: Los signatarios deben modificar el ACLAN de manera que los CEE o los paneles arbitrales puedan tratar toda la gama de obligaciones contenida en el acuerdo, entre ellas la obligación de contar con altas normas laborales, esforzarse por mejorar dichas normas, ofrecer acceso a tribunales laborales y garantizar la imparcialidad de los tribunales laborales.
8) Los retrasos prolongados y los procesos enrevesados plantean un desincentivo para la presentación de un caso ante el sistema del ACLAN. El procesamiento de un caso dentro del sistema del ACLAN puede llevar años. Aunque es crucial asignar tiempo suficiente para reunir la información y las pruebas relevantes, muchos procesos pueden acelerarse. Por ejemplo, no existe un plazo para la conclusión de las consultas ministeriales por parte de los gobiernos. Por supuesto, el retraso sería menos importante si los demandantes pudieran esperar razonablemente que el tiempo invertido conduciría a conclusiones detalladas y resultados efectivos.
Recomendación: Los signatarios deben acordar el establecimiento de plazos más rápidos para el procesamiento de casos e imponer una fecha límite razonable para la conclusión de las consultas ministeriales.
Sobre la relación entre los derechos laborales y el comercio
Recomendación: Un acuerdo similar al ACLAN, o un acuerdo inspirado en el ACLAN y otros tratados similares, tales como el acuerdo reciente de libre comercio entre Estados Unidos y Jordania, debe ser un elemento integral del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En el contexto de las conversaciones para el establecimiento del ALCA, se debe celebrar un debate oficial sobre la relación entre los derechos laborales y el comercio.
Conclusiones y recomendaciones relacionadas con los signatarios del ACLAN
Gobierno de Estados Unidos
Recomendación: La OAN de Estados Unidos deben intentar replicar y mejorar sus mejores prácticas con respecto a la reunión de información y los informes sobre asuntos relacionados con el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el ACLAN. En sus informes de caso, el organismo debe plantear claramente todos los aspectos de las peticiones que recibe; sus recomendaciones de consultas ministeriales deben contar con información detallada sobre los asuntos a resolver, para que el éxito o el fracaso de los acuerdos ministeriales pueda evaluarse en vista de los problemas documentados inicialmente.
11) Las consultas ministeriales no han resuelto el problema de las pruebas de embarazo forzosas en las fábricas de procesamiento para la exportación (maquiladoras) de México, un problema planteado en una petición de 1997. Los funcionarios estadounidenses, entre ellos el ex Secretario de Trabajo Alexis Herman, han afirmado que las autoridades mexicanas han declarado que las pruebas de embarazo antes y después de la contratación y otros tipos de discriminación por motivos de género violan las leyes mexicanas, sin embargo las prácticas continúan. Esto demuestra la necesidad de establecer un Comité Evaluador de Expertos para tratar el asunto y ofrecer recomendaciones para su resolución.
Recomendación: Estados Unidos debe pedir la formación de un Comité Evaluador de Expertos para tratar los asuntos relacionados con las pruebas de embarazo forzosas. El CEE debe realizar un estudio de la eficacia de las medidas adoptadas por las autoridades para detener la discriminación sexual basada en el embarazo en México y hacer recomendaciones para un cambio efectivo. Además, el CEE debe estudiar y ofrecer recomendaciones sobre toda una serie de asuntos planteados en la denuncia sobre pruebas de embarazo forzadas, entre ellos el nivel de las normas laborales mexicanas en materia de discriminación, los problemas de acceso a los tribunales laborales y las cuestiones relativas a la imparcialidad de los tribunales laborales en los casos de discriminación.
12) El gobierno de Estados Unidos ha exagerado las repercusiones del ACLAN. Por ejemplo, en un informe de 1997, el gobierno de Clinton atribuyó al acuerdo el hecho de que México hubiera reconocido oficialmente a un sindicato cuya acreditación se había negado anteriormente y permitido la votación secreta en dos empresas donde dicho procedimientos se había desautorizado previamente. Aunque estos hechos son ciertos, la OAN de Estados Unidos no había criticado estas prácticas en sus informes sobre las diferentes violaciones a los derechos laborales que impedían el reconocimiento del sindicato y la votación secreta. Los resultados positivos fueron un efecto totalmente secundario del trabajo del organismo.
Recomendación: El gobierno de Estados Unidos debe evaluar con más cuidado los resultados del ACLAN e informar con más sinceridad sobre las repercusiones de su propio trabajo. Si desea promover el tipo de cambios positivos que atribuye al ACLAN, el gobierno debe desarrollar políticas y publicar informes de la OAN con el objetivo directo de obtener resultados.
Gobierno de México
Recomendación: La OAN de Estados Unidos debe ofrecer conclusiones detalladas en sus informes de caso y relacionarlas con las obligaciones recogidas en el ACLAN. El contenido de los acuerdos ministeriales debe adaptarse al tratamiento de las violaciones descubiertas por la OAN de México.
14) En el caso de los cultivos de manzana en estado de Washington, que se presentó a la OAN de México en 1998, las consultas ministeriales no han logrado resolver los graves problemas señalados por los demandantes, entre ellos la inaplicación por parte de Estados Unidos de las leyes sobre salud y seguridad en el trabajo. En consecuencia, se debe formar un CEE para investigar y presentar recomendaciones sobre los asuntos planteados por los demandantes.
Recomendación: La OAN mexicana debe pedir la creación de un CEE para tratar los asuntos planteados y documentados por los demandantes, pero sin resolver por las consultas ministeriales sobre el caso.
Gobierno de Canadá
Recomendación: La OAN canadiense debe continuar empleando los informes de caso para interpretar el ACLAN. La OAN de Canadá debe insistir en que el acuerdo intergubernamental pendiente en el caso en cuestión-relacionado con un fabricante de piezas de automóvil propiedad anteriormente de Echlin-se diseñe para promover el cumplimiento efectivo de las obligaciones contenidas en el ACLAN.
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(New York: Human Rights Watch, abril de 2001)
