Human Rights Watch tiene serias dudas acerca de la aplicación que las autoridades españolas hacen de la Ley 8/2000 (Sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social) y del Reglamento para la Aplicación de la Ley Española sobre Extranjeros1, en el sentido de que contraviene las normas nacionales, regionales e internacionales sobre el trato a los inmigrantes. Aunque la Ley 8/2000 es una ley de carácter nacional y, en consecuencia, aplicable de similar manera en todas las Comunidades Autónomas del territorio español, la falta de coordinación entre los ministerios y la inconsistencia en la aplicación de la misma en las diferentes regiones, trae como consecuencia significativas variaciones en el trato que reciben los inmigrantes. El resultado es un trato arbitrario a los inmigrantes en clara violación de las normas internacionales y regionales sobre derechos humanos.
Un inmigrante que llega a Ceuta, por ejemplo, habitualmente será enviado a la península con una orden de expulsión que, por inaplicable, lo dejará en una situación de ilegalidad y de incapacidad de emplearse en España. Raro es el caso en que tiene la oportunidad de presentar una reclamación sobre su situación legal en España, independientemente de sus circunstancias personales. En Melilla, por el contrario, el mismo inmigrante podría ser enviado a la península con un permiso de trabajo y residencia o devuelto a Marruecos por un proceso de repatriación que ya no es legalmente aplicable. Y en las Islas Canarias, este inmigrante sería probablemente detenido durante un periodo de hasta cuarenta días en condiciones menos que aceptables y siguiendo un proceso que viola las normas españolas, regionales e internacionales para, posteriormente, ser devuelto a su país de origen o, más probablemente, liberado en las calles de Las Palmas para vivir en la ilegalidad.
Los problemas asociados a la aplicación arbitraria de la ley se ven exacerbados por las serias violaciones de los derechos procesales de los inmigrantes, incluyendo sus derechos a la asistencia jurídica, a servicios de traducción, a que su caso se considere de forma individual, al acceso a los procedimientos de determinación del asilo2 y a la revisión de las decisiones que afectan a su situación legal en España. En el caso de algunos grupos concretos de inmigrantes, particularmente los argelinos, la falta de procedimientos formales de identificación ha generado una utilización arbitraria, no fiable y posiblemente discriminatoria de los procesos de decisión.
El gobierno español debe desarrollar urgentemente mecanismos eficaces que clarifiquen, mejoren y supervisen la aplicación de la ley. Estos mecanismos deberán tratar la tendencia aparentemente existente entre algunos funcionarios de obtener ventajas de la novedad de la ley así y de interpretar de varias formas sus reglamentos de aplicación para justificar detenciones, traslados o devoluciones de inmigrantes sin las garantías establecidas por la ley.
El análisis que presenta Human Rights Watch está basado en seis semanas de investigación, llevada a cabo a finales del año 2001, sobre el trato que los inmigrantes reciben en España. Nuestros investigadores hablaron con una enorme variedad de funcionarios gubernamentales y especialistas y observadores no gubernamentales, así como con inmigrantes en Madrid, Barcelona, ciudades a lo largo de la costa de Andalucía, Ceuta, Melilla y las Islas Canarias3. Asimismo, se visitaron centros de recepción y detención mantenidos por el gobierno, en donde los inmigrantes son retenidos4.
Durante los meses de octubre y noviembre de 2001 y, nuevamente, en marzo de 2002, Human Rights Watch expresó muchas de sus preocupaciones en reuniones mantenidas con funcionarios responsables del gobierno, incluidos funcionarios de los Ministerios del Interior, de Trabajo y Asuntos Sociales y de Asuntos Exteriores y las mantenidas con los delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla. No obstante, hasta el momento no se han puesto en marcha mejoras o cambios en las políticas y prácticas con objeto de corregir el trato arbitrario recibido por los inmigrantes y solicitantes de asilo. Por el contrario, el enfoque reciente del gobierno se ha concentrado principalmente en los esfuerzos por combatir la inmigración ilegal, incluyendo planes de revisión de la ley con el fin de acelerar la expulsión de España de ciertos inmigrantes, a pesar de los síntomas de que la presente aplicación de la ley es de por sí demasiado veloz e impide a numerosos inmigrante el disfrutar de las garantías procesales previstas en las leyes nacionales, regionales e internacionales.
Aunque este informe se concentra únicamente en los desafíos que debe afrontar el gobierno español en el momento de aplicar su ley sobre inmigración, las cuestiones señaladas son comunes a muchos países europeos. Las políticas de inmigración y asilo continúan siendo una cuestión de soberanía nacional en Europa, aunque progresivamente están siendo coordinadas y dictadas por la propia Unión Europea (UE). En este sentido, los hallazgos presentados en este informe tienen una implicación más amplia. Se señala, en concreto, la necesidad de incorporar garantías sobre los derechos humanos fundamentales de los inmigrantes dentro de las políticas de la UE. Human Rights Watch considera preocupante que durante los seis meses de presidencia española de la UE, la adopción de políticas de la Unión Europea en el terreno de la inmigración se ha concentrado en el control de la migración, sin considerar los derechos de los inmigrantes, refugiados y asilados5.
CAPÍTULO II
* La versión original de este informe ha sido redactada en lengua inglesa, por lo que en caso de duda o malentendido debe dirigirse a la mencionada versión.
1 Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. [Ley 8/2000]; Real Decreto 864/2001 de 20 de julio, aprobando el Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica Española 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre [Reglamento].
La Ley 8/2000 regula los derechos y libertades de todos los extranjeros (personas sin nacionalidad española) en España. La Ley 8/2000, que reformó la anterior ley de extranjería (Ley Orgánica 4/2000) en diciembre de 2000, fue motivada por "la situación y características de la población extranjera en España, no sólo en la actualidad, sino de cara a los años venideros." Ibídem. Su propósito es el de "regular [ándose] la inmigración desde la consideración de ésta como un hecho estructural que ha convertido a España en un país de destino de los flujos migratorios y, por su situación, también en un punto de tránsito hacia otros Estados, cuyos controles fronterizos en las rutas desde el nuestro han sido eliminados o reducidos sustancialmente." Ibídem. En síntesis, la Ley 8/2000 pretende servir como "un planteamiento global y coordinado en el tratamiento del fenómeno migratorio en España", regulando los derechos de los inmigrantes legales e ilegales, documentados e indocumentados así como los procedimientos para su trato, incluyendo las consideraciones sobre su regularización y expulsión así como su integración social. Ibídem. Una ley independiente, la Ley 9/1994, regula los derechos y procedimientos aplicables a los solicitantes de asilo en España.
La investigación de Human Rights Watch se concentró en el trato de los inmigrantes y solicitantes de asilo en España, incluyendo a inmigrantes documentados, indocumentados, con derecho a permanecer en España o sin derecho a hacerlo. En consecuencia, el enfoque principal de este breve informe es la aplicación de la Ley 8/2000 en España en conformidad con las normas nacionales, regionales e internacionales sobre el trato a inmigrantes.
2 Las violaciones de los derechos procesales, tales como la falta de información sobre los derechos de cada uno o la incapacidad de acceder a servicios jurídicos y de traducción relevantes, también pueden convertirse en un obstáculo al derecho de petición de asilo. Si este tipo de violaciones precede la repatriación del inmigrante, la obstrucción al derecho de buscar asilo puede resultar en la devolución (refoulement) de potenciales solicitantes de asilo a países donde sus vidas o libertades pueden estar amenazadas, en violación de las obligaciones fundamentales españolas de no devolución (non-refoulement). Para más información sobre las cuestiones de acceso al asilo en España, nos remitimos a Human Rights Watch, "La otra cara de las Islas Canarias: violación de los derechos de los inmigrantes y los solicitantes de asilo", Informe de Human Rights Watch, vol. 14, nº 1 (D), febrero 2002.
3 Véase Human Rights Watch, "La otra cara de las Islas Canarias", pág. 24. Human Rights Watch también efectuó una investigación durante cinco semanas sobre el trato de los menores inmigrantes no acompañados que se trasladan desde Marruecos a Ceuta y Melilla. Véase Human Rights Watch, "Callejón sin salida: abusos cometidos por las autoridades españolas y marroquíes contra niños inmigrantes", Informe de Human Rights Watch, vol. 14, nº 4 (D), mayo 2002.
4 Human Rights Watch solicitó permiso (y le fue concedido) para visitar tres de las seis instalaciones de detención, o centros de internamiento, en España, incluyendo los centros de internamiento en Barcelona, Málaga y Murcia. Además, se nos permitió visitar las dos instalaciones de recepción de inmigrantes mantenidas por el gobierno en Ceuta y Melilla. Aunque también se solicitó permiso para visitar los centros de detención no oficiales en el antiguo aeropuerto de Fuerteventura, el gobierno español rechazó la petición alegando que las organizaciones no gubernamentales (ONG) no tienen permitido el acceso a esas instalaciones o a instalaciones similares de detención de emergencia en Lanzarote. No obstante, Human Rights Watch habló con numerosos inmigrantes, abogados y representantes de organizaciones no gubernamentales y humanitarias familiarizados con las condiciones y el trato de los inmigrantes en estos centros de detención provisionales.
5 Véase Human Rights Watch, "La dimensión de los derechos humanos en las políticas de inmigración de la Unión Europea: lecciones para los estados miembros", discurso presentado en la Conferencia de la Academia de Derecho Europeo: "Situación de las políticas de inmigración y asilo: remendando Tampere", Trier, Alemania, abril 2002.
