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El fenómeno de menores no acompañados que emigran a España se empezó a manifestar a finales de los años noventa y creció significativamente con la llegada del nuevo milenio.6 Los niños llegan principalmente de África, y especialmente de Marruecos.7
En Canarias, la llegada de menores no acompañados se ha producido en dos etapas. La primera etapa incluye niños que han emigrado a Canarias desde finales de los noventa, procedentes en su mayoría del sur de Marruecos, y cuyo destino principal ha sido las islas orientales de Fuerteventura y Lanzarote. La segunda etapa incluye por su parte el más reciente desarrollo de la llegada de menores subsaharianos a Canarias, viajando en cayuco desde África occidental, principalmente desde Senegal.
Las motivaciones, las rutas de migración, sus factores determinantes y el perfil de los niños inmigrantes marroquíes han sido relativamente bien investigados y documentados por organizaciones dedicadas a la investigación con base en España y en Marruecos.8 Por el contrario, los factores determinantes de la migración, así como el perfil de los niños senegaleses y de otros países subsaharianos que emigran a España, son menos conocidos. El Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 2006 sitúa a Senegal en el puesto 156 de un total de 177 países, lo que lo coloca cerca de los últimos puestos en términos de desarrollo humano, resaltándolo como uno de los países donde es más difícil vivir de todo el mundo. Senegal presenta un índice de analfabetismo del 61 por ciento. Cerca del 85 por ciento de la población vive con menos de dos dólares al día, y uno de cada cinco niños menores de cinco años está por debajo de su peso. En 2004, el 43 por ciento de la población era menor de quince años.9
Los niños entrevistados por Human Rights Watch normalmente se referían a la situación económica de sus familias y a la ausencia de oportunidades como factores determinantes de la decisión de emigrar. Salvo notables excepciones, muchos de los niños sólo habían asistido a la escuela unos pocos años antes de empezar a trabajar. Aunque algunos niños tenían planes claros de estudiar o trabajar en España, otros perseguían un sueño de infancia o seguían los pasos de sus amigos, hermanos u otros parientes. Otros, sin embargo, habían huido de países en guerra de África occidental.
Salvo en un solo caso, los niños entrevistados declararon a Human Rights Watch que fueron ellos mismos quienes decidieron emigrar, y que generalmente pedían el consentimiento previo de sus padres. Aunque las investigaciones de Human Rights Watch en África occidental indican que las familias se endeudan sustancialmente para pagar el viaje en cayuco, los niños entrevistados para este informe declararon unánimemente a Human Rights Watch que el dinero para el viaje lo habían ganado distintos miembros de la familia o había sido enviado por otros parientes desde el extranjero. A pesar de que la mayoría de niños y familias pagaron una cantidad importante de dinero para el pasaje, Human Rights Watch no encontró ningún indicio de que los chicos entrevistados hubiesen sido víctimas de tráfico de personas, tal y como el derecho internacional lo define.10
Las conclusiones de Human Rights Watch contradicen la idea estereotipada de que los niños marroquíes que emigran a España son fundamentalmente niños de la calle. Los niños marroquíes, de manera unánime, señalaron que vivían con sus familias en su país de origen, aunque un gran número habló de dificultades en sus familias derivadas de problemas económicos, el divorcio o la muerte de uno de sus padres.
En entrevistas con Human Rights Watch, las autoridades canarias, incluidos los representantes de los servicios de protección del menor, estereotiparon sistemáticamente a los niños, dividiéndolos en categorías positivas y negativas una vez bajo tutela. Los niños marroquíes eran calificados de “difíciles”, “problemáticos”, “que no quieren ni trabajar ni estudiar”, “que no aceptan al personal femenino” y que sólo están “interesados en buscarse la vida”. Se les consideraba implícitamente responsables de toda una serie de problemas dentro de los centros de acogida.
Por el contrario, a los niños subsaharianos se les describía como “buenos”, “comprometidos con los estudios”, “con ganas de integrarse”, “no problemáticos” e “interesados en trabajar y salir adelante”. Estos estereotipos eran repetidos por el personal que trabajaba en los centros de acogida, responsables directos de la atención a los niños.
Un miembro del personal de un centro con amplia experiencia trabajando con niños marroquíes aclaró que:
La imagen que se transmite de los niños marroquíes no está justificada. Una pequeña minoría puede haber vivido en la calle, sin duda; pero la gran mayoría de ellos provienen de estructuras familiares intactas. Los problemas en los centros se deben a las condiciones y al ambiente en los centros. Si tienes a veinte niños españoles en tales condiciones, te encontrarás exactamente los mismos problemas.11
La Comunidad Autónoma canaria ha establecido unas estructuras separadas para amparar a los menores extranjeros no acompañados.12 Los menores extranjeros son alojados únicamente en centros, y no en familias. Las autoridades alegan, o bien que las familias “no quieren acoger a niños [extranjeros no acompañados]”, o bien que “[estos] niños no están acostumbrados a vivir en estructuras familiares”.13
Los centros de acogida ordinarios para los menores extranjeros no acompañados que existían antes de la respuesta de urgencia a la reciente llegada de menores, y que continúan funcionando, consisten en pisos compartidos de larga estancia y de pequeño tamaño para un máximo de doce niños, conocidos como CAME (centros de acogida para menores extranjeros). Los CAME están situados normalmente dentro o cerca de zonas pobladas. Estas residencias se complementan con instalaciones de acogida inmediata, llamados CAI (centros de acogida inmediata), a donde los niños pueden ser referidos con poca antelación y por un máximo de 30 días. La capacidad máxima de los CAI es de 20 niños.14 Las Islas Canarias ofrecen un total de 250 plazas entre CAME y CAI, y ha fijado el cupo para menores extranjeros tutelados en todos los centros de acogida en 250-300 plazas. El máximo responsable de la Dirección General de Protección del Menor nos explicó que el cupo era resultado de un acuerdo con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Sin embargo, un representante del ministerio negó que tal acuerdo existiera y afirmó que el cupo había sido “fijado unilateralmente” por parte de las Islas Canarias.15
La Dirección General de Protección del Menor y de la Familia (Dirección General del Menor) asume la tutela de los menores extranjeros no acompañados y es responsable de manera general de la supervisión de todos los centros de acogida. Los Cabildos (gobierno insular) son responsables de la gestión de los CAME y los CAI, pero por lo general contratan organizaciones no gubernamentales (ONG) u otras asociaciones para dirigirlas.16
En respuesta a lo que fue calificado como una situación excepcional de llegada a sus costas de menores no acompañados en un número que excedía la capacidad de las instalaciones existentes, la Dirección General del Menor canaria abrió un total de cuatro centros especiales de emergencia (Dispositivo de emergencia de atención de los menores extranjeros no acompañados en Canarias – DEAMENAC) desde marzo de 2006. Tres de los cuatro centros son instalaciones de gran tamaño que albergan a más de 75 niños cada uno.17 Estos centros son improvisadas instalaciones reconvertidas y situadas en zonas aisladas y distantes de las áreas pobladas y de los servicios públicos. Diseñadas como una solución temporal para hacer frente al número de llegadas, han terminado de hecho haciéndose permanentes. No existe hasta ahora ninguna estrategia, ni autonómica ni nacional, para sustituirlos. Antes bien, las autoridades canarias están estudiando la posibilidad de establecer un nuevo centro de emergencia en Lanzarote.18
Se ha alegado que el rechazo por parte de la población local a la presencia de centros para menores no acompañados es un obstáculo para abrir nuevos CAME. A pesar de que la Dirección General del Menor entiende que hay “muy pocos incidentes de xenofobia o racismo”, esta consideración contradice la experiencia de las islas de Fuerteventura y Lanzarote.19 Como un trabajador de un centro de emergencia explicó: “Si no hay plazas disponibles en los CAME, los niños se ven obligados a quedarse aquí [en un CAI] por un tiempo ilimitado. Es muy difícil abrir un nuevo centro. La población no quiere centros de acogida para niños, ni españoles ni extranjeros—y mucho menos para niños extranjeros”.20
El establecimiento de centros de emergencia está supuestamente regulado por una orden de la Consejería de Asuntos Sociales de 2006, pero las autoridades canarias no pudieron decirnos si esta orden establecía los criterios reguladores mínimos de estos centros. A pesar de repetidas peticiones, ninguno de los funcionarios entrevistados por Human Rights Watch fue capaz de remitirnos una copia de la orden.21
La Dirección General del Menor gestiona directamente los centros de emergencia, pero ha contratado a la ONG Asociación Solidaria Mundo Nuevo (Mundo Nuevo) para que se encargue de su dirección. Mundo Nuevo se enfrentó a considerables retos al aceptar este contrato. Aunque la organización tiene experiencia previa en la dirección de centros para menores tutelados, no había trabajado antes con niños extranjeros, cuya situación acarrea una serie de temas legales de los que hay que encargarse. Mundo Nuevo tuvo prácticamente que doblar su personal en un corto espacio de tiempo, contando actualmente con 200 empleados en nómina trabajando con menores extranjeros.22
La separación de los niños extranjeros de los menores españoles tutelados y su alojamiento en centros de acogida de larga estancia es un obstáculo significativo para su integración, y acentúa su segregación y su vulnerabilidad.23 Diversos estudios han demostrado de manera sistemática el efecto negativo de la institucionalización de niños desamparados, así como la existencia de altos índices de violencia en centros de acogida de gran tamaño. Como consecuencia, los países con uso predominante de instituciones de gran tamaño se han apartado deliberadamente de este modelo de protección.24
Las últimas cifras disponibles sobre menores no acompañados en España datan de 2004.25 De acuerdo con los datos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 9.117 menores extranjeros no acompañados fueron acogidos durante ese año, la mayoría en Andalucía, Valencia, Madrid y Cataluña. De éstos, solo 2.000 permanecían acogidos a finales de 2004.26
En contradicción con estas cifras, el Defensor del Pueblo recoge un número mucho menor de menores extranjeros no acompañados tutelados por las autoridades españolas en 2004. El Defensor del Pueblo indica que únicamente 1.873 niños no acompañados fueron tutelados en todo el país en el año 2004, basándose en datos de la Comisaría de Extranjería y Documentación de la Policía del Ministerio del Interior.27
Esta discrepancia es consecuencia de la ausencia de un procedimiento uniforme de recogida de datos sobre menores extranjeros no acompañados. A pesar de que un reglamento, en vigor desde 2005, establece la creación, dentro de la Dirección General de la Policía, de un registro nacional de menores extranjeros no acompañados, dicho registro aún no está en funcionamiento.28 Representantes del Ministerio de Asuntos Sociales indicaron a Human Rights Watch, en febrero de 2007, que estaban “trabajando con las unidades de Policía para activar el registro de menores y hacer funcionar el sistema de registro de huellas dactilares”.29
Un informe del Parlamento de las Islas Canarias muestra que, hasta el año 2005, más del 90 por ciento de los menores extranjeros no acompañados procedía de Marruecos, en particular del sur del país. Desde enero de 2006 en adelante, el número de niños subsaharianos, procedentes fundamentalmente de Malí y Senegal, aumentó significativamente.30
Fuente: Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, nº 125, de 28 de marzo de 2007, p. 26. http://www.parcan.es/pub/bop/6L/2007/125/bo125.pdf (consultado el 30 de abril de 2007).
El mismo informe ofrece el promedio de menores extranjeros no acompañados bajo el sistema de protección en los últimos siete años. En el año 2000, había 100 niños amparados en el sistema de protección canario. Esta cifra fue elevándose gradualmente hasta alcanzar un máximo de 256 niños en 2003. El documento cuenta cerca de 200 niños en 2004 y 2005. Para el año 2006, el número de menores extranjeros no acompañados en el sistema de protección subió de un mínimo de 250 en enero a un máximo de 850 en octubre.31
Los menores han sido distribuidos entre las diferentes islas en función de la extensión y población de cada una de ellas. La mayoría de los centros de acogida se encuentran en las dos islas mayores, Gran Canaria y Tenerife.
Cuadro 1: Distribución de menores por islas y por tipo de centro (hasta el 5 de febrero de 2007) 32
| Isla |
Número de plazas por isla (CAME y CAI) |
% de las plazas totales |
Número efectivo de niños |
Diferencia |
| Gran Canaria |
82 |
32,8 |
80 |
-2 |
| Tenerife |
75 |
29,8 |
99 |
25 [sic.] |
| Lanzarote |
27 |
10,9 |
42 |
15 |
| Fuerteventura |
24 |
9,6 |
25 |
1 |
| La Palma |
22 |
8,9 |
18 |
-4 |
| Gomera |
16 |
6,3 |
16 |
0 |
| Hierro |
4 |
1,7 |
6 |
2 |
| Totales menos DEAMENAC |
250 |
100 |
286 |
|
| DEAMENAC- Agüimes (Arinaga) |
|
|
139 |
|
| DEAMENAC-Arucas |
|
|
24 |
|
| DEAMENAC-Tegueste |
|
|
74 |
|
| DEAMENAC-La Esperanza |
|
|
166 |
|
| Totales DEAMENAC |
403 |
|
| Total de menores no acompañados en centros de acogida |
689 |
|
| Menores no acompañados en centros de detención juvenil |
50 |
|
| Total de menores extranjeros no acompañados bajo tutela pública |
739 |
|
| Menores trasladados a otras comunidades bajo tutela de la CA de Canarias (hasta el 5 de febrero de 2007) |
32 |
|
| Menores a trasladar a otras comunidades bajo tutela de la CA de Canarias esta semana (5 de febrero de 2007) |
8 |
|
| Total menores llegados 2006 |
931 |
|
| Menores llegados 2007 (hasta el 5 de febrero de 2007) |
39 |
|
| Total Menores trasladados península 2006 |
231 |
|
| Total Menores trasladados península 2007 (hasta el 5 de febrero de 2007) |
20 |
|
Fuente: Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, nº 125, de 28 de marzo de 2007, p. 25.
Estas cifras pueden no incluir a los menores que se han escapado de los centros de acogida pero que, sin embargo, siguen legalmente bajo la tutela de las autoridades de protección españolas. En enero de 2007, la Dirección General del Menor señaló ante Human Rights Watch que había unos 100 niños huidos.33
Gráfico 2: Países de Origen
| Nacionalidad |
TOTAL |
| Marruecos |
290 |
| Mauritania |
12 |
| Senegal |
453 |
| Malí |
115 |
| Resto del África subsahariana |
61 |
| TOTAL |
931 |
Fuente: Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, nº 125, de 28 de marzo de 2007, p. 24
A diferencia de los inmigrantes adultos, los menores extranjeros no acompañados tienen derecho a una protección y a una asistencia especial por parte del Estado, y disfrutan de las garantías que establece la Convención sobre los Derechos del Niño.34 Y ello es así con independencia de que el niño pueda estar cualificado para recibir asilo, o cualquier otra forma de protección internacional, debido al peligro que corra su seguridad y bienestar en su país de origen (el acceso de los menores extranjeros no acompañados a los procedimientos de asilo se aborda en el Capítulo V.3, ver más abajo).
España es un Estado altamente descentralizado que está organizado en 17 Comunidades Autónomas y en las dos Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Las Comunidades Autónomas están a su vez divididas en un total de 50 provincias. Las Islas Canarias accedieron a la Autonomía en 198235 y están divididas en dos provincias: Las Palmas, que integra a Gran Canaria y a las islas orientales, y Santa Cruz de Tenerife, que incorpora a Tenerife y a las islas occidentales. Cada isla tiene su propio gobierno local (el Cabildo).
La Comunidad Autónoma canaria detenta las competencias en materia de servicios y asuntos sociales, mientras que las competencias sobre la política migratoria, los procedimientos de repatriación, extranjería y las peticiones de asilo están reservadas al Gobierno central.36 La Comunidad Autónoma es responsable de la protección del menor, así como del amparo de todos los niños que se encuentren en su territorio, y ha desarrollado su propia legislación en la materia, que está subordinada, a su vez, a la legislación nacional.37 El Gobierno central está representado en las Islas Canarias a través de un Delegado y de un Subdelegado del Gobierno en cada una de las dos capitales de provincia, Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife.38
En el ámbito nacional, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales coordina las políticas y la práctica con respecto a los menores extranjeros no acompañados dentro de la propia Administración del Estado y con las Comunidades y Ciudades Autónomas por medio de tres mecanismos:39
1) La Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad se reúne cada tres meses con los directores generales de los servicios de protección del menor de cada una de las Comunidades Autónomas. Recientemente, se ha creado un grupo de trabajo sobre menores extranjeros no acompañados, en el que participan las siete Comunidades Autónomas con mayor número de estos menores. Este grupo de trabajo, en el que Canarias está representada, se reunió por primera vez a finales de enero de 2007.
2) Las reuniones de directores generales se complementan con comisiones técnicas que coordinan y armonizan las políticas de protección en todo el país.
3) El Observatorio de la Infancia acoge a representantes de todas las Comunidades Autónomas y de todos los ministerios implicados, así como a distintas ONG. El Observatorio ha creado un grupo de trabajo sobre menores extranjeros no acompañados.40
El Ministerio Fiscal, a través de sus oficinas provinciales y sus fiscales de menores, supervisa los procedimientos administrativos que afectan a los menores extranjeros no acompañados, el ejercicio de la tutela pública y las condiciones en los centros de acogida. El Ministerio Fiscal, además, está obligado a vigilar la independencia de los tribunales. El Fiscal General del Estado adopta instrucciones obligatorias para todos los fiscales.41
Las Defensorías del Pueblo trabajan tanto en el ámbito nacional como en cada Comunidad Autónoma. Los distintos Defensores supervisan la actividad de la Administración del Estado e informan a sus respectivos parlamentos, nacional o autonómicos. Pueden recibir e investigar quejas individuales. El Defensor del Pueblo nacional está legitimado además para recurrir la constitucionalidad de las leyes.42
Los representantes de la Dirección General del Menor y del Cabildo usaron sistemáticamente una terminología propia de una situación de emergencia al referirse a la situación de los menores extranjeros no acompañados que llegan a las costas de las Islas Canarias en gran número, hablando de “avalancha” de niños y del “desbordamiento” de su sistema de protección.43 Las autoridades canarias pidieron la ayuda del Gobierno central y un acto de solidaridad de parte del resto de las Comunidades Autónomas de España, con considerable éxito (ver Capítulo VIII.4, infra). Algunos representantes del Gobierno canario afirmaron además que la situación es, en realidad, una cuestión que debe ser tratada en el ámbito de la Unión Europea y no exclusivamente de España o de las Islas Canarias.
