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La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) fue creada en 1990, a través de un decreto firmado por el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari, para promover y vigilar que las instituciones gubernamentales cumplieran con sus obligaciones de defender y respetar los derechos humanos1.
La creación de la CNDH tuvo lugar después de muchos años de trabajo en defensa de los derechos humanos por parte de organizaciones no gubernamentales mexicanas, que habían documentado abusos cometidos en México por el gobierno durante la “guerra sucia” y en los años sucesivos2. Varios defensores de los derechos humanos habían recibido amenazas de muerte a comienzos de 1990. Un caso que recibió enorme atención a nivel nacional e internacional fue el asesinato, el 21 de mayo de 1990, de Norma Corona, una activista que había documentado abusos cometidos por la policía judicial. Su homicidio fue visto por muchos como un intento de silenciar a la comunidad de defensores de los derechos humanos en México. (A pedido de Salinas, éste fue uno de los primeros casos a cuyo análisis se abocó la CNDH)3.
La atención de la comunidad internacional también contribuyó directamente a ejercer más presión sobre el gobierno para que abordara los problemas relacionados con los derechos humanos. En mayo de 1990, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) manifestó que México había violado derechos políticos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos durante las elecciones de diputados de 1985 en el estado de Chihuahua, las elecciones municipales de 1986 en la capital del estado de Durango y las elecciones para gobernador de 1986 del estado de Chihuahua4. Algunas organizaciones no gubernamentales internacionales también exigieron al gobierno que adoptara medidas al respecto5.
La CNDH, originalmente creada como parte de la Secretaría de Gobernación, fue transformada en una “agencia descentralizada” por una reforma constitucional de 1992 que le otorgó personalidad jurídica propia. La “Ley de la CNDH”, aprobada ese mismo año, le otorgaba a la institución la posibilidad de diseñar sus propias reglas internas y administrar sus recursos6. Sin embargo, el presupuesto de la CNDH aún dependía del poder ejecutivo, y el presidente continuaba siendo la autoridad a cargo de la designación del presidente de la CNDH y de los miembros del consejo (aunque ahora las designaciones debían ser aprobadas por el Senado).
La CNDH se convirtió en totalmente autónoma en 1999, gracias a una reforma constitucional que le otorgó total independencia del poder ejecutivo7. El presidente y los miembros del Consejo Consultivo de la CNDH son nombrados actualmente por el Senado, que debe consultar a las organizaciones de la sociedad civil antes de realizar los nombramientos.
El presupuesto de la CNDH ha incrementado en forma sostenida desde que ésta se convirtió en un organismo constitucional autónomo, y llegó a alcanzar los 801 millones de pesos (aproximadamente US$ 73 millones) en 2007. Se trata de un presupuesto mucho más alto que el de cualquier oficina de ombudsman en América Latina8. Y, junto con un personal de más de 1.000 personas, es una de las comisiones de derechos humanos más grandes del mundo9.
El mandato formal de la CNDH es “proteger, observar, promover, estudiar y divulgar los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano”10. A pesar de no poder analizar asuntos electorales, laborales ni jurisdiccionales, este mandato permite abordar una amplia gama de urgentes problemas de derechos humanos en México.
La CNDH cuenta con cinco áreas de investigación llamadas“visitadurías”, las cuales analizan los casos y llevan a cabo la mayor parte del trabajo sustantivo de la CNDH, siguiendo lineamientos establecidos por el presidente de la CNDH y sus reglas internas11.
El modus operandi de la CNDH consiste en investigar y documentar abusos a los derechos humanos y luego utilizar una serie de instrumentos para resolver los casos. El instrumento más común utilizado en casos de violaciones graves de los derechos humanos es un documento público que detalla las violaciones e identifica medidas que las instituciones gubernamentales deben tomar para remediarlos12. Este documento se conoce, formalmente, como una recomendación. Una recomendación contiene a menudo varias recomendaciones específicas a diferentes autoridades gubernamentales. Cuando documenta prácticas generalizadas o abusos sistémicos, la CNDH puede publicar un “informe especial” o una “recomendación general”, que también usualmente recomiendan cómo el gobierno debe abordar los abusos documentados13.
En los casos en que los abusos no son considerados “graves”, la CNDH también puede emitir una recomendación pero debe primero tratar de “conciliar” el caso por medio de un acuerdo firmado con la autoridad institución gubernamental responsable del abuso14. Estos acuerdos de “conciliación” escritos contienen un análisis de las violaciones de los derechos humanos y enuncian los pasos que las autoridades gubernamentales acordaron dar para remediarlas. La CNDH utiliza este mecanismo para resolver el 90 por ciento de los casos en los cuales documenta abusos.
La CNDH ha desempeñado una función valiosa al identificar problemas de derechos humanos en México y, en algunos casos, impulsar al gobierno para que tome medidas para solucionarlos.
En 1995, por ejemplo, la CNDH documentó la masacre de Aguas Blancas, en la cual 17 personas murieron y muchas otras resultaron heridas como consecuencia de una intervención policial15. El ex presidente Zedillo se basó en la recomendación emitida por la CNDH para solicitar a la Suprema Corte que analizara el caso y emitiera el primer informe del estilo de los realizados por comisiones de la verdad16. Tanto la recomendación como el informe fueron utilizados posteriormente por la CIDH para establecer la responsabilidad del gobierno en la masacre y para condenarlo por no darle seguimiento al caso y asegurarse que se hiciera justicia17.
En 1996, la CNDH documentó la detención ilegal, tortura y ejecución extrajudicial de Reyes Penagos Martínez en Chiapas, lo cual sentó las bases para iniciar una causa penal contra los responsables18. El trabajo de la CNDH constituyó también una importante fuente utilizada por la CIDH para lograr una solución amistosa entre el gobierno y los representantes de las víctimas. Como consecuencia de este acuerdo, el gobierno estatal pidió perdón públicamente por los abusos, las víctimas recibieron una compensación pecuniaria y, desde entonces, se han logrado avances en las investigaciones, incluyendo una consignación19.
Más recientemente, en 2001, la CNDH ha promovido algunas iniciativas positivas que demuestran que puede jugar un papel importante en la documentación de violaciones de derechos humanos. Por ejemplo, elaboró un informe detallado que documentaba las “desapariciones” durante la “guerra sucia” de México, que fue el punto de partida para la creación de una fiscalía especial para impulsar que se juzgaran estos delitos20.
En enero de 2005, la CNDH creó una oficina cuya función era abordar las violaciones de los derechos humanos sufridas por migrantes; un paso necesario para que la institución comenzara a tratar este complejo problema con mayor seriedad, después de tantos años de acción limitada. Desde entonces, la CNDH abrió ochooficinas en todo el país; emitió una “recomendación general”, 19recomendaciones sobre casos específicos y un “informe especial” sobre la situación en las estaciones migratorias; y permitió que ONG especializadas capacitaran a personal de la CNDH21.
En 2006, la CNDH publicó el primer Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, una evaluación de 191 cárceles (76 por ciento de todas las cárceles estatales del país) a través de una serie de indicadores que asignan un valor numérico al nivel de cumplimiento de estándares internacionales por parte de las instalaciones. La finalidad de este diagnóstico es ayudar a los gobiernos estatales a decidir dónde y cómo comenzar a encarar los problemas de los sistemas penitenciarios en cada una de sus jurisdicciones22.
La CNDH también ha adoptado medidas para aumentar los conocimientos del público sobre normas de derechos humanos en México. Por ejemplo, en diciembre de 2002, la CNDH preparó un CD-ROM interactivo que incluye información sobrela CNDH, las normas de derechos humanos y el derecho internacional; una propuesta de curso sobre derechos humanos; y música y juegos para niños23.El CD-ROM se ha distribuido por todo el país y, solo en el año 2006, la CNDH lo utilizó en aproximadamente 300presentaciones en distintos estados24.
