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VIII - Rendición de cuentas
Si bien una de las principales funciones de la CNDH es promover la rendición de cuentas, la Comisión no está sujeta a mecanismos serios de rendición de cuentas. Esta rendición de cuentas insuficiente menoscaba su credibilidad y efectividad como la institución más importante para velar por los derechos humanos en México.
Uno de los motivos por los cuales la CNDH rinde cuentas en forma limitada es que las leyes mexicanas le otorgan autonomía a fin de protegerla de interferencias políticas indebidas. Sin embargo, proteger su autonomía no implica liberarla de la obligación de rendir cuentas. En realidad, además de otorgarle autonomía, el derecho mexicano también establece mecanismos de rendición de cuentas para monitorear sus operaciones. El más importante es las funciones de control otorgadas al Senado, que incluyen la elección del presidente de la CNDH. Otro es el Consejo Consultivo de la CNDH, compuesto por ciudadanos distinguidos, seleccionados también por el Senado. Un tercer mecanismo es el trabajo realizado por la Auditoría Superior de la Federación, que audita los gastos de todas las entidades federales de México.
En la actualidad, ninguno de estos mecanismos de control funciona correctamente. Las razones son varias, pero el resultado es el mismo: el trabajo de la CNDH no está sujeto a un control independiente significativo.
En consecuencia, la tarea de observar el trabajo de la CNDH recae sobre actores particulares y miembros de la sociedad civil. No obstante, lamentablemente, la limitada transparencia de la CNDH hace difícil que personas ajenas a ella reúnan la información necesaria para evaluar su trabajo.
Existen varias razones para preocuparse porque, en la actualidad, la CNDH no rinda cuentas. La primera es genérica: los mecanismos de rendición de cuentas efectivos son, como norma, importantes para garantizar que toda institución estatal cumpla sus funciones tan eficiente y efectivamente como sea posible.
La segunda se refiere específicamente a la esencia misma del trabajo de la CNDH. Como se ha documentado en los capítulos anteriores, en la actualidad, la CNDH no está ejerciendo su mandato de diversas formas cruciales. Si bien, sin duda, realiza importantes aportes en algunos casos de derechos humanos, una y otra vez, no ejerce presión para que las víctimas de violaciones de los derechos humanos obtengan reparaciones, ni para que se aprueben reformas que permitan poner un freno a políticas y prácticas abusivas. Además, tampoco hace pública cierta información que tiene sobre violaciones de derechos humanos y prácticas abusivas, y no colabora efectivamente con defensores clave de derechos humanos en el gobierno, la sociedad civil y la comunidad internacional.
Las leyes mexicanas otorgan al Congreso nacional amplias facultades para monitorear e influir en el diseño del trabajo de la CNDH. El Senado nombra al presidente de la CNDH, elige a los miembros del Consejo Consultivo de la CNDH, y realiza una audiencia pública por año en la cual recibe el informe anual de la CNDH e interroga a su presidente sobre los resultados de las investigaciones y actividades de la institución. Sin embargo, el Senado no ha cumplido con estas funciones en forma significativa y, por lo tanto, ha dejado de lado su responsabilidad de controlar el trabajo de la Comisión.
La Comisión de Derechos Humanos del Senado tiene la oportunidad de examinar el trabajo de la CNDH todos los años en una audiencia pública, cuando el presidente de la CNDH, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, presenta al Congreso su informe anual363.
Sin embargo, la comisión del Senado no ha aprovechado esta oportunidad para examinar y evaluar el trabajo de la CNDH. Durante años, no ha sometido a la CNDH a un cuestionamiento serio. No ha permitido que otros defensores de los derechos humanos participen en las audiencias. Tampoco ha llevado a cabo debates significativos sobre el contenido de los informes364.
El derecho mexicano otorga al Senado la facultad de elegir al presidente de la CNDH365, pero exige que antes de hacerlo realice una amplia consulta entre las organizaciones de la sociedad civil366. Es dudoso que el Senado haya cumplido con el mencionado requisito de consulta cuando ejerció esta facultad.
En la última elección, en 2004, el Senado votó por la reelección del presidente titular de la CNDH por un nuevo período. Antes de la elección, la Comisión de Derechos Humanos del Senado solicitó que se propusieran aspirantes por escrito, pero no llevó a cabo un debate público y serio respecto de las propuestas367. En cambio, simplemente hizo una lista de los grupos de la sociedad civil que respaldaban a cada aspirante y llegó a la conclusión que un “número representativo” había apoyado al presidente titular368.
Un grupo de personas y organizaciones de derechos humanos, que se opusieron a la candidatura del presidente de la CNDH presentaron acciones legales contra la decisión del Senado, y el caso se encuentra actualmente en trámite ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos369.
El derecho mexicano también otorga al Senado la responsabilidad de elegir a los miembros del Consejo Consultivo de la CNDH. Y, como en el caso de la elección del presidente de la CNDH, la ley requiere que el Senado realice una consulta entre los integrantes de la sociedad civil antes de tomar su decisión370. Nuevamente, es dudoso con cuánta seriedad el Senado ha asumido esta obligación.
Cuando eligió miembros del Consejo Consultivo de la CNDH en 2006, la Comisión de Derechos Humanos del Senado llevó adelante el proceso a puertas cerradas, limitando la participación de los ciudadanos. Si bien solicitó públicamente a las organizaciones de la sociedad civil que propusieran candidatos para los cargos, el proceso de selección se llevó a cabo en secreto371.
La comisión del Senado divulgó información sobre el proceso de selección, incluidos los nombres de los candidatos y quienes los nominaban, recién tres meses después, luego de que una ONG mexicana objetara públicamente el proceso de selección372. La información entregada reveló que la comisión del Senado solo había evaluado a los candidatos en forma superficial; había analizando sus currículum, pero no los había entrevistado373.
En 2007, la Comisión de Derechos Humanos del Senado comenzó con el proceso de selección de dos nuevos miembros para el Consejo Consultivo. Al momento de la elaboración del presente documento, había realizado entrevistas públicas a los candidatos, pero aún no queda claro si tendrán en cuenta los puntos de vista de las organizaciones de la sociedad civil al tomar su decisión, ni cómo lo harán374.
El Consejo Consultivo de la CNDH podría jugar un papel clave en el monitoreo de la calidad del trabajo de la CNDH. Sin embargo, es prácticamente imposible saber en qué medida lo desempeña, dado que es una institución poco transparente. La información limitada disponible públicamente sugiere que no cumple ningún papel significativo de control.
El Consejo Consultivo está formado por diez personas que deben gozar “de reconocido prestigio en la sociedad”, de los cuales al menos siete no deben ser funcionarios públicos. No existe ningún requisito específico respecto de la cantidad de miembros que deben representar a las minorías, como a los pueblos indígenas375. Su mandato, de acuerdo con la Ley de la CNDH, es “establecer los lineamientos generales de actuación de la CNDH, aprobar el reglamento interno de la CNDH, opinar sobre el proyecto de informe anual que el Presidente de la CNDH presente (...), solicitar al Presidente de la CNDH información adicional sobre los asuntos que se encuentren en trámite o que haya resuelto la CNDH, y conocer el informe (...) respecto al ejercicio presupuestal”376.
Las reuniones del Consejo Consultivo son cerradas al público. Human Rights Watch solicitó específicamente a la CNDH permiso para estar presente en una de ellas pero nunca recibimos una respuesta a nuestra solicitud (en contraste, pudimos reunirnos con todos los demás miembros del personal de la CNDH con quienes pedimos reuniones)377. El funcionario de la CNDH a cargo de asistir el trabajo del consejo dijo a Human Rights Watch que las leyes que regulan la CNDH no indican que las reuniones deberían ser públicas y que, de acuerdo con el “principio de legalidad”, como funcionarios públicos, los miembros de la CNDH no pueden excederse de lo que la ley establece378.
Tampoco han sido útiles otras fuentes de información disponibles. Durante algún tiempo, fue difícil conseguir copias de las actas de las reuniones del Consejo379. Si bien la CNDH ha comenzado recientemente a publicar en su sitio web las actas de las reuniones del Consejo Consultivo, sólo incluye las actas de reuniones celebradas después de 2005380.
Asimismo, la limitada información disponible indica que, por lo general, no se produce un debate serio sobre las cuestiones abordadas. Por ejemplo, en 37 reuniones realizadas entre 2003, 2005, 2006 y 2007, ningún miembro del consejo tuvo comentarios, preguntas ni observaciones respecto de los informes mensuales sobre las actividades de la CNDH, con excepción de nueve reuniones en las que se formularon preguntas y dos en las cuales se realizó un comentario. En estas reuniones, los miembros del Consejo Consultivo reciben una descripción detallada de las recomendaciones emitidas sobre casos específicos —información que ya ha sido publicada por la CNDH— y, por lo general, no tienen comentarios381. Además, en las actas de las reuniones, no se hace ninguna referencia a los casos que concluyen por otros medios y que constituyen, aproximadamente, el 99 por ciento de todos los casos concluidos.
Cuando se presentaron al Consejo borradores de los informes anuales de la CNDH correspondientes a 2004 y 2005, el consejo los aprobó, sin ningún tipo de análisis de fondo, en reuniones que duraron media hora o menos382. La reunión para que aprobara el informe anual de 2006 duró más de dos horas, durante las cuales un funcionario de la CNDH explicó el informe, y no hay registro en las actas de que los consejeros hayan hecho algún comentario383.
Esta ausencia de un análisis serio es particularmente problemático teniendo en consideración que el Consejo Consultivo aprueba las reglas internas de la CNDH, que tienen un impacto directo en la forma en que la institución lleva adelante su trabajo. Los cambios normativos recientes, como los que limitan la participación de las víctimas en el proceso de conciliación o la aprobación del reglamento de la CNDH para implementar la ley federal de transparencia, son problemáticas desde el punto de vista de los derechos humanos384.
Uno de los pocos casos en que se realizó un análisis de fondo y en el cual los miembros del Consejo estuvieron en desacuerdo con una medida del presidente de la CNDH, esto no tuvo ningún impacto porque los consejeros fueron informados de la decisión después de su implementación. Cuando en julio de 2007 cinco miembros del Consejo expresaron sus inquietudes respecto de la decisión de la CNDH de objetar la constitucionalidad de una ley del Distrito Federal que legalizaba el aborto practicado durante las primeras 12 semanas de gestación, lo hicieron después de que la CNDH ya había presentado su escrito ante la Suprema Corte385.
Por último, existe un factor estructural básico por el cual es prácticamente imposible que el Consejo Consultivo sea un mecanismo efectivo para la rendición de cuentas: el presidente de la CNDH es también el pe imposible que el Consejo Consultivo sea un mecanismo efectivo para la rendición de cuentas: el presidente de la CNDH es también el presidente del Consejo y vota cuando el consejo adopta decisiones386. En otras palabras, en lugar de ser controlado por el consejo, el presidente de la CNDH lo dirige.
Las prácticas presupuestarias de la CNDH son monitoreadas por su Órgano Interno de Control (OIC). El OIC no es una entidad independiente, sino se encuentra estructuralmente subordinado al presidente de la CNDH387.
El principal control externo es la Auditoría Superior de la Federación (ASF), que depende de la legislatura federal y que, desde 1999, tiene la responsabilidad de auditar de qué manera el gobierno federal, incluidos los organismos constitucionales autónomos, utiliza los fondos públicos388. A través de una unidad técnica creada para este fin, una Comisión de Vigilancia de la ASF dentro de la Cámara de Diputados monitorea el trabajo de la ASF. En la práctica, la ASF solo puede revisar de qué forma el gobierno utiliza menos de 7 por ciento del total del presupuesto federal389.
La ASF raramente audita a la CNDH y, cuando lo hace, sólo evalúa cómo la CNDH gasta parte de su presupuesto. De acuerdo con el director de una unidad técnica que monitorea a la ASF, entre 1999 y 2005, la ASF solo ha auditado a la CNDH una vez en 2000 y dos veces en 2002390. Estas auditorías únicamente evalúan una parte del gasto de la CNDH durante el año anterior. Un funcionario de la CNDH proporcionó a Human Rights Watch documentación que indica que la ASF ha continuado revisando la forma en que la CNDH utilizó su presupuesto después de 2005, pero expresó, por ejemplo, que la ASF solamente revisó cómo la CNDH utilizó entre el 14 y el 18 por ciento de su presupuesto en 2006391.
Una falta importante en todo el proceso de rendición de cuentas presupuestario en la CNDH es que éste suele estar limitado a evaluar si la institución viola o no alguna ley al utilizar su presupuesto. Toda evaluación externa del gasto presupuestario también debe analizar si los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos de la CNDH están siendo utilizados en forma eficiente para cumplir con los fines para los cuales la CNDH fue creada.
Al no existir mecanismos independientes de control efectivos, la forma más importante para que la CNDH rinda cuentas es el escrutinio público por parte de la prensa, los grupos de la sociedad civil y los ciudadanos comunes. Sin embargo, el escrutinio público significativo solo es posible si quienes lo efectúan tienen acceso a suficiente información sobre las actividades y prácticas de la CNDH. En resumen, se requiere transparencia por parte de la CNDH.
Lamentablemente, la CNDH no es una institución muy transparente. Si bien la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de 2002 constituyó una oportunidad única para abrir la institución a un mayor escrutinio público, la CNDH ha tenido una actuación bastante pobre con respecto a la implementación de las disposiciones de la ley392. De hecho, de acuerdo con un estudio del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) y del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE), la CNDH tiene que adaptar sus normas y su diseño institucional para mejorar el acceso a la información393. El estudio analizó 15 entidades estatales clave y ubicó a la CNDH en uno de los últimos lugares con respecto a la implementación de la Ley de Transparencia.
Aunque la información incluida en el sitio web de la Comisión ha aumentado desde la aprobación de la ley federal de transparencia, la CNDH no divulga valiosa información que posee. Como sostuvimos en el capítulo VI, la CNDH no divulga información sobre casos de violaciones de derechos humanos que terminan con un acuerdo de conciliación, los cuales constituyen la gran mayoría de casos en los cuales documenta abusos.
Además, a pesar de que la CNDH incluye en su sitio web todas las solicitudes y respuestas de acceso a la información, las respuestas publicadas no siempre incluyen la información solicitada, por lo cual otras personas que desean obtener la información se ven obligadas a pedirla y, en algunos casos, a pagar por ella394. Esto es lo que ocurrió, por ejemplo, cuando la CNDH informó en 2005 que proporcionaría al peticionario acceso a los acuerdos de colaboración firmados con comisiones estatales y otras instituciones395. En 2006, la CNDH expresó que proporcionaría al peticionario una lista de las recomendaciones con las que habían cumplido las autoridades gubernamentales396. Y en 2007 manifestó que proporcionaría copias de una investigación llevada a cabo por la CNDH respecto de la responsabilidad administrativa de una compañía que había contratado397. En ninguno de estos casos, la información está disponible en línea398.
La CNDH también ha limitado la provisión de información a través de la aplicación de normas de confidencialidad amplias, aprobadas por su propio Consejo Consultivo. Como vimos en el capítulo VI, la aplicación generalizada de estas normas resultó en que víctimas y el público hayan sido negados el acceso a información crucial sobre las prácticas de derechos humanos del gobierno399.
La CNDH también ha utilizado las normas amplias de confidencialidad para limitar el acceso a información sobre su Consejo Consultivo. En algunos casos, en lugar de proporcionar versiones públicas de documentos en los cuales se tacha la información delicada, la CNDH denegó el acceso a toda la información solicitada, sosteniendo que estaba resguardando datos personales. Un ejemplo es una solicitud de información que pedía a la CNDH copias de los currículum de los miembros de su Consejo Consultivo. En lugar de proporcionar una versión pública de los currículum sin la información que la CNDH consideraba datos personales, la CNDH rechazó el acceso a todo el documento400.
En otros dos casos, la CNDH respondió solicitudes de copias de las actas de reuniones del Consejo Consultivo con el argumento que las actas mencionaban “posiciones ideológicas, opiniones, creencias y convicciones que son susceptibles de afectar a sus miembros, por lo que esa parte deliberativa constituye información confidencial”401. Si bien en 2004 la Comisión proporcionó acceso a copias de las actas con las secciones que consideraba confidenciales tachadas, en 2005 la CNDH negó el acceso a los expedientes, y en los casos en que sí proporcionó copias, tachó incluso la información más básica, como el nombre del presidente de la CNDH402.
Las opiniones de los miembros del Consejo Consultivo no deberían considerarse datos personales si se relacionan con el trabajo sustantivo que llevan a cabo como consejeros y/o se relacionan con cuestiones de interés público403. Tan pronto finalizan las reuniones del Consejo Consultivo y se deciden los temas debatidos, no hay ningún motivo para mantener la información secreta. La Ley de Transparencia establece que la información que contiene opiniones, recomendaciones o puntos de vista de funcionarios públicos manifestadas durante los procesos deliberativos será reservada “hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva”404. Además, de acuerdo con las pautas del IFAI para la elaboración de versiones públicas de documentos, a efectos de evaluar su desempeño, los nombres de los funcionarios públicos y la información que documenta las decisiones adoptadas por estos no pueden considerarse reservados405.
En marzo de 2007, personal de la CNDH informó a Human Rights Watch que no podía proporcionar información sobre los miembros del Consejo Consultivo porque no eran funcionarios públicos406. Sin embargo, el artículo 108 de la Constitución de México define funcionario público como “toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal”. Además, el IFAI ha sostenido que las actas de estos tipos de consejos consultivos registran “el ejercicio de habilidades legales y la actividad de una entidad con sujeción a la ley de [transparencia], que usa y administra recursos públicos y está formada por servidores públicos” y, por lo tanto, deben ser públicas407.
Sin embargo, al momento de redactar este informe, la CNDH publica en su sitio web los currículum de todos los miembros del Consejo Consultivo, los visitadores y los directores de todas las oficinas de la CNDH, así como las actas de las reuniones del Consejo Consultivo llevadas a cabo desde 2005, sin tachar los nombres de los consejeros408.
La CNDH ha restringido el acceso del público incluso a información que reconoce que debe ser divulgada. Lo ha hecho a través de la aplicación de aranceles prohibitivos para obtener copias de los documentos.
La CNDH ha cobrado 93 pesos (aproximadamente, US$ 8) por cada copia de una página que contenga información reservada o confidencial409. De esta manera, por ejemplo, cuando la ONG mexicana Fundar solicitó copias de los expedientes correspondientes a los abusos cometidos en las cárceles que habían concluido con recomendaciones entre julio de 2005 y julio de 2006, se les exigió el pago de 90.000 pesos (aproximadamente, US$ 8.100) a cambio de los documentos410. Del mismo modo, cuando el Programa Atalaya del ITAM solicitó copias de los archivos de todos los casos sobre los cuales se emitieron recomendaciones en 2003, 2004 y 2005, se le exigió el pago de 580.000 pesos (aproximadamente, US$ 53.000)411.
Algunos funcionarios de la CNDH explicaron a Human Rights Watch que los montos cobrados en estos casos estaban establecidos en la Ley Federal de Derechos, que estipula cuánto pueden cobrar las instituciones estatales por los diferentes tipos de documentos —como copias certificadas, duplicados, legalización de firmas, etc.— y luego determina un precio específico “por cualquier otra certificación o expedición de constancias distintas de la señaladas en las fracciones que anteceden”. Dado que la lista no incluye aquellos documentos que requieren tachar la información reservada o confidencial, la CNDH concluyó que el precio de la copia de una sola página de estos documentos debía fijarse en 93 pesos, que es el precio establecido en la cláusula general precedente412.
De todos modos, el propósito de la Ley Federal de Derechos no es aplicarse específicamente a la CNDH, sino más bien a servicios “prestados por cualquiera de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República”413. Aquello que sí se aplica directamente a la CNDH es la ley federal de transparencia, que establece que el precio máximo que una institución gubernamental puede cobrar por las copias es la suma del costo de la reproducción de la información y del costo de envío. La Ley de Transparencia también exige que las instituciones gubernamentales que intenten reducir estos costos414.
Tanto en el caso de Fundar como el de Atalaya, la justicia determinó que la CNDH no tenía motivos para cobrar un monto tan elevado. Cuando Fundar ganó un amparo, la CNDH decidió cobrarle solo 451 pesos (alrededor de US$ 41) para tener acceso a todos los documentos415. En cuanto al caso Atalaya, la Suprema Corte de Justicia se pronunció a favor del peticionario en junio de 2007416. En octubre de 2007, la CNDH sostuvo que limitaría los costos que cobraría para obtener copias417.
Por último, una grave falencia de la reglamentación de la CNDH para implementar la Ley de Transparencia es que otorga facultades de revisión, esencialmente, a las mismas personas que deben proporcionar información. Las revisiones son llevadas a cabo por el primer visitador418. En teoría, se puede apelar judicialmente las decisiones de no otorgar acceso a la información, ya que las leyes mexicanas permiten que se intente obtener un amparo contra un acto del gobierno federal (salvo actos de la Suprema Corte)419. Sin embargo, este procedimiento resulta excesivamente prolongado, costoso y tedioso, y por lo tanto, no constituye una opción viable para la mayoría de los mexicanos.
