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Para que México pueda realizar avances significativos en la protección de los derechos humanos, es fundamental promover una colaboración activa entre los distintos actores que pueden contribuir al proceso. Además de la CNDH, entre estos actores se encuentran las ONG locales, las comisiones estatales de derechos humanos y las organizaciones internacionales, así como las propias víctimas de los abusos. No obstante, en lugar de promover la colaboración con todos estos actores, con demasiada frecuencia la CNDH se ha resistido a ella, contribuyendo así a generar una atmósfera corrosiva de desconfianza y antagonismo que es contraproducente al avance de los derechos humanos en México.
Tal vez la práctica más problemática en este sentido sea la falta de interacción de la Comisión con algunas de las víctimas de abusos que recurrieron a ella en busca de ayuda. Esta falla se manifiesta especialmente cuando la CNDH resuelve los casos a través de acuerdos de conciliación (tal como lo hace en casi el 90 por ciento de los casos en que documenta abusos). Como quedó claro en el capítulo anterior, la Comisión suscribe estos acuerdos directamente con las autoridades gubernamentales y se compromete a cumplir un pacto de silencio. Lo hace muchas veces sin consultar a los peticionarios ni intentar obtener su consentimiento. En otras palabras, las víctimas de abuso con frecuencia no participan en su supuesta “conciliación.”
La CNDH tampoco ha logrado establecer una relación constructiva con otros defensores clave de los derechos humanos de México, y ha demostrado una oposición activa a proyectos de colaboración importantes que tenían por fin afianzar la protección de los derechos fundamentales.
Conforme al derecho internacional de los derechos humanos, las víctimas de abusos tienen derecho a participar en los procedimientos tendientes a reparar estas violaciones. Sin embargo, la CNDH tiene por política no involucrar a las víctimas de violaciones de los derechos humanos en la conciliación de sus propios casos.
Mientras que el anterior Reglamento Interno de la CNDH requería que se “escuche” al peticionario y que éste sea informado “del avance del trámite conciliatorio hasta su total conclusión”, desde 2003 las reglas de la CNDH solo requieren que la CNDH informe a la víctima de la existencia de una propuesta conciliatoria y que “procur[e] mantener informado al quejoso del avance del trámite conciliatorio hasta su total conclusión” [itálicas nuestras]314. Basándose en estas reglas, funcionarios de la CNDH insisten en que no tienen obligación de consultar a los peticionarios ni de intentar obtener su consentimiento antes de firmar los acuerdos de conciliación315.
En 2003, por ejemplo, la CNDH resolvió mediante conciliación el caso de Jaime Alves de Paula, quien había denunciado ante la CNDH que los funcionarios de migración del aeropuerto de Cancún habían abusado psicológicamente de él, le habían negado la posibilidad de acceder a un abogado y a un traductor, y lo habían obligado a firmar un documento que fue posteriormente usado en su contra. La CNDH concluyó que el Instituto Nacional de Migración (INM) había violado el derecho de Alves a un debido proceso y envió al INM una propuesta de conciliación el 26 de septiembre de 2003. El acuerdo establecía que el INM iniciaría una investigación administrativa y ordenaría a todos sus empleados que informaran a los extranjeros acerca de su derecho a recibir asistencia consular316. En la misma fecha, la CNDH envió a Alves una copia de la propuesta. La CNDH recibió la notificación de aceptación de la propuesta, por parte del INM, el 7 de octubre de 2003, e informó al peticionario, dos semanas más tarde, que su caso había sido resuelto a través de una conciliación317.
La CNDH también procuró conciliar con el INM el caso de Inés O., una mujer que denunció que un funcionario de migración le había prometido que la dejaría ir si tenía relaciones sexuales con él. Antes de remitir la propuesta de acuerdo de conciliación al INM el 25 de noviembre de 2003, la CNDH informó a Inés O., mediante un telegrama, que su caso se sometería a conciliación. La propuesta establecía que el INM iniciaría una investigación administrativa e instruyera “a quien corresponda” que al menos dos funcionarios del INM deberían estar presentes cuando se transportaran personas detenidas318.
Un caso en el cual la CNDH no incluyó los reclamos específicos de los peticionarios en el acuerdo es el de dos turistas chilenos que fueron deportados arbitrariamente de México en diciembre de 2005319. La CNDH propuso que el INM reembolsara a los turistas deportados los gastos relacionados con el viaje, remitiera el caso a una revisión administrativa y estableciera y aplicara criterios claros y objetivos para aceptar o rechazar el ingreso de un turista a México. El 10 de noviembre de 2006, la CNDH envió el acuerdo de conciliación a Sin Fronteras, la ONG que representaba a los dos chilenos deportados, así como al INM, y fijó a éste un plazo de 15 días para responder320. Dos días más tarde, Sin Fronteras solicitó que la CNDH incluyera, en el acuerdo de conciliación, que la autoridad gubernamental debía reconocer que también había violado otros derechos, tales como el derecho a recibir asistencia consular321. Estas consideraciones nunca se incluyeron en el texto y, el 30 de noviembre de 2006, la CNDH informó a Sin Fronteras que el caso se había resuelto mediante una conciliación322.
La CNDH incluso insistió en firmar acuerdos de conciliación pese a que los peticionarios manifestaron expresamente que no deseaban que la cuestión se resolviera mediante una conciliación, dado que el caso trataba sobre un problema recurrente en México y buscaban que la CNDH tratara esta cuestión más ampliamente323. Abel M. contactó a la CNDH el 30 de marzo de 2006 y planteó que, como consecuencia del problema general de falta de suministro de medicamentos en un hospital público del estado de México,324 había tenido que interrumpir su tratamiento contra el VIH,lo cual aumentó las posibilidades de desarrollar resistencia a la medicación que podría salvarle la vida. La CNDH cerró el caso el 28 de abril de 2006, después de que el hospital manifestara a Abel M. que, en aquel momento, el medicamento específico que él necesitaba se encontraba disponible en ese momento325. En agosto de 2006, una organización comunitaria presentó 41 nuevos casos ante la CNDH—incluido uno de Abel M.—, demostrando que ese mismo hospital no estaba proveyendo 10 tipos de medicamentos326. El representante de los peticionarios relató a Human Rights Watch que había informado a la CNDH que no deseaban firmar un acuerdo de conciliación, pero que un funcionario de la CNDH le había respondido: “No hablo para pedirte tu opinión; hablo para avisarte cómo va a ser”327. Pese a que el hospital continuó limitando el suministro de medicamentos, la CNDH esperó más de un año para emitir una recomendación pública en este caso328.
La política de exclusión de las víctimas del proceso de conciliación refleja la posición actual de la CNDH conforme a la cual las conciliaciones son “un acto de autoridad” llevado a cabo por la CNDH. El presidente de la CNDH expresó a Human Rights Watch que las víctimas son informadas de las conciliaciones y que, habitualmente, están de acuerdo, pero si no lo están, tienen expeditas las vías judiciales329. Según se observa a través de las opiniones vertidas a la prensa, su visión es que la institución debería desempeñar un papel de “mediador”330.
Esta visión se aleja de la política anterior de la CNDH. Un ex presidente de la CNDH expresó a Human Rights Watch que la función del ombudsman “no es de mediador, porque las violaciones [en México] son tan extraordinariamente fuertes que la primera función de un ombudsman es velar por los derechos humanos”331. Otro hizo hincapié en que la CNDH fue concebida para representar a la víctima, no para mediar con la autoridad332. Y una tercera ex presidente señaló, coincidentemente, que la principal función del ombudsman era proteger los intereses de la víctima333.
Más aún, en una de sus primeras publicaciones, la CNDH manifestó que los acuerdos de conciliación solamente podían utilizarse para cerrar casos cuando, “de manera absolutamente voluntaria, el peticionario y la autoridad gubernamental expresen su voluntad de resolver el problema por la vía propuesta”334. El anterior reglamento interno de la CNDH establecía que la víctima debía ser “escuchada”, y también “informada acerca del avance del proceso de conciliación hasta su conclusión”335.
La política actual de la CNDH puede ser coherente con sus reglas modificadas, pero contradice directamente el principio internacional que indica que las víctimas de abuso deben participar en los procedimientos diseñados para reparar las violaciones sufridas. Tal como se analizó en el capítulo III, este principio se aplica a procedimientos no judiciales, como aquellos que lleva a cabo la CNDH. También se refleja en las prácticas de otros mecanismos de derechos humanos internacionales y nacionales. Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y la Corte Penal Internacional permiten a las víctimas participar en sus procedimientos336. De manera similar, las comisiones de derechos humanos de Canadá, Costa Rica y Sudáfrica garantizan que los peticionarios tengan la oportunidad de participar en los procedimientos tendientes a la resolución de sus casos337.
Aunque las normas actuales no establecen la obligatoriedad de consultar con las víctimas, tampoco lo prohíben. De hecho, en una de las cinco visitadurías de la CNDH, la consulta con las víctimas se considera parte del proceso de conciliación338. Los funcionarios de la segunda visitaduría expresaron a Human Rights Watch que, en los casos que manejan, el peticionario tiene acceso al acuerdo de conciliación antes de su firma porque “el quejoso es el que nos interesa que este conforme”, y que siempre que su posición sea jurídicamente viable, el peticionario tiene la última palabra. A diferencia de los funcionarios de otras visitadurías, estos funcionarios manifestaron que, al llevar adelante un acuerdo de conciliación, consideran que actúan como “representantes de las víctimas”339.
Una importante función de la CNDH, conforme lo establece su Reglamento Interno, es promover la cooperación con las organizaciones internacionales en cuestiones de derechos humanos340. Aun así, la CNDH se negó a participar en una de las iniciativas de colaboración más importantes y ambiciosas de la última década: la elaboración de un diagnóstico integral de los problemas de derechos humanos de México conjuntamente con el gobierno de Fox, miembros de la sociedad civil, y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)341.
Los funcionarios de la CNDH justificaron su negativa a sumarse a esta iniciativa argumentando que el gobierno había “excluido a la CNDH” de la negociación del proyecto con el ACNUDH en 2002, y nuevamente cuando el gobierno y el ACNUDH seleccionaron especiciativa argumentando que el gobierno había “excluido a la CNDH” de la negociación del proyecto con el ACNUDH en 2002, y nuevamente cuando el gobierno y el ACNUDH seleccionaron especialistas para llevar a cabo el diagnóstico342. Como resultado, según lo expresó el presidente de la CNDH, el acuerdo presentaba “un problema de legitimidad democrática”343. No obstante, según lo manifestaron dos de los cuatro especialistas principales, la CNDH intervino en su designación y la demoró durante aproximadamente dos meses, con lo cual se redujo el tiempo con el que contaron para elaborar el informe344.
La CNDH también decidió abstenerse de participar en el Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH) que se creó como respuesta al diagnóstico nacional llevado a cabo por el ACNUDH345.
Inicialmente, la CNDH participó de las reuniones que dieron lugar a la creación del PNDH, pero no desempeñó un papel activo346. Posteriormente, la CNDH manifestó abiertamente su oposición al PNDH. El presidente de la CNDH expresó a Human Rights Watch que el programa “no tenía fundamento jurídico porque en este país hay una ley de planeación y en esa ley dice cómo se tienen que hacer los planes nacionales y [en este caso] no se siguió lo que ordena la ley”347.Otro funcionario de la CNDH explicó que, finalmente, la CNDH había decidido no participar en el PNDH porque este programa no formaba parte del Plan Nacional de Desarrollo que cada gobierno debe presentar al iniciar su mandato de seis años (el PNDH se publicó un año y medio antes de que finalizara el sexenio de Fox)348.
La justificación de la CNDH sugiere que, si un gobierno no decide llevar a cabo un programa específico en el término de seis meses a partir del inicio del sexenio, la propuesta tendría que esperar cinco años y medio, hasta la asunción del próximo presidente. Esto no tiene ningún sentido. A pesar de que la Constitución de México y la Ley Federal de Planeación establecen parámetros para que cada administración presente su plan de gobierno en el término de seis meses a partir del inicio del sexenio349, esto obviamente no significa que, una vez transcurrido ese período inicial de seis meses, el gobierno no pueda presentar nuevas propuestas o implementar nuevas políticas públicas.
La CNDH colabora con algunas comisiones estatales, por ejemplo, para brindarles asistencia para que desarrollen sus sitios web y creen sistemas informáticos para ingresar información acerca de sus casos. La CNDH también llevó a cabo actividades de entrenamiento en forma conjunta con algunas comisiones estatales350.
No obstante, en 2003, la Comisión se opuso a un acuerdo de cooperación internacional tendiente a fortalecer el sistema de ombudsman en México. La Federación Mexicana de Organismos Públicos de Derechos Humanos, una organización que incluye a la CNDH y a las 32 comisiones estatales del país, negociaron que la Unión Europea (UE) y la Fundación MacArthur patrocinarían en forma conjunta un acuerdo para fortalecer el sistema nacional de comisiones de derechos humanos. La UE aportaría € 640.000 y la Fundación Mac Arthur Foundation US$ 260.000. El presidente de la federación firmó el acuerdo de cooperación con la UE en abril de 2003, después de haber recibido la aprobación de 16 comisiones estatales y de la CNDH351. Al mes siguiente, los miembros de la federación acordaron organizar una reunión extraordinaria para comenzar la planificación de actividades específicas relacionadas con el proyecto, y para aprobar la firma de un acuerdo de cooperación con la Fundación MacArthur352.
Pese a ello, en julio de 2003, la CNDH y 18 comisiones estatales decidieron cancelar el acuerdo353. El argumento esgrimido para no formar parte del acuerdo fue que desconocían el “contenido y el alcance” del acuerdo cuando el presidente de la federación lo firmó y que consideraban que violaba las leyes y regulaciones que regían a la CNDH, a las comisiones estatales y a la federación354. No obstante, 11 de ellos ya habían autorizado al presidente a firmar el acuerdo en una reunión previa de la federación y nueve habían asistido a la ceremonia oficial de firma del acuerdo en mayo de 2003. Human Rights Watch obtivo documentación que evidencia que la CNDH había mantenido un intercambio de mensajes de correo electrónico y había participado de reuniones relativas al proyecto antes de su firma355.
El presidente de la CNDH manifestó a Human Rights Watch que al apoyar el no formar parte del acuerdo, la Comisión estaba siguiendo la iniciativa de la mayoría de las comisiones estatales356. Sin embargo, existe evidencia que la CNDH jugó un papel mucho más activo, brindando elementos para el análisis que llevó a que se rechazara el acuerdo. Durante la asamblea extraordinaria en la cual se suponía que se iniciaría el proyecto, la CNDH presentó un documento elaborado por un estudio contable a pedido suyo, que se utilizó como base para analizar la continuidad del proyecto357. Además, un ex ombudsman manifestó a Human Rights Watch que el personal de la CNDH le había expresado que era mejor que la Comisión —en vez de la federación— estuviera a cargo de un proyecto como éste, y que obtendrían los recursos para hacerlo358.
Según el secretario ejecutivo de la CNDH, la CNDH y otras comisiones estatales se oponían a que el secretariado creado para administrar el proyecto, encabezado por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, iba a recibir fondos mucho mayores que los disponibles para las comisiones estatales359. Sin embargo, las autoridades de la Federación Mexicana de Organismos Públicos de Derechos Humanos sostienen que habían designado un equipo operativo —integrado por seis profesionales independientes a tiempo completo, elegidos a través de un proceso de selección abierta— para que utilizara los fondos para llevar a cabo actividades planificadas en el acuerdo de cooperación, que beneficiaría a todas las comisiones estatales360.
La cancelación del acuerdo privó al sistema nacional de organismos públicos de derechos humanos de fondos que podrían haber fortalecido su labor. Si bien el presupuesto de la CNDH para 2007 era de aproximadamente US$ 73 millones, muchas comisiones estatales continúan luchando por obtener los fondos para hacer frente a sus operaciones diarias361.Este acuerdo de cooperación hubiese resultado útil para llevar a cabo actividades que habitualmente las comisiones no pueden financiar, como entrenamiento para su personal, seminarios con especialistas extranjeros o reuniones periódicas para el análisis de estrategias orientadas a optimizar su trabajo362.
