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Permitir el acceso a, y la divulgación de, la información que la CNDH recaba sobre casos de violaciones de los derechos humanos es una de las funciones más importantes de la institución. A la fecha, no ha jugado este papel consistente ni efectivamente.
La divulgación de esta información es importante por varios motivos. En primer lugar, la publicidad negativa es el recurso más efectivo con el que cuenta la CNDH para disuadir la comisión de futuros abusos y para ejercer presión sobre las autoridades para que modifiquen las leyes y políticas problemáticas. Dado que la CNDH no está facultada para aplicar sanciones a las autoridades por violar derechos humanos, el recurso más efectivo a su disposición consiste en identificar a los implicados y publicitar sus nombres para que ofrezcan reparaciones por los abusos cometidos en el pasado e impidan que se produzcan otros en el futuro.
La divulgación también es fundamental para promover la concientización del público acerca de los problemas de derechos humanos en el país y cómo los actores gubernamentales contribuyen a perpetuarlos o tratar de frenarlos. Publicar información sobre abusos de los derechos humanos permite al público en general supervisar y evaluar de manera más efectiva las prácticas de sus funcionarios electos. También ayuda a los analistas, comentaristas y votantes a evaluar las políticas públicas desde la perspectiva de la defensa de los derechos humanos. Por último, el acceso del público a la información de la CNDH permite a los líderes políticos y al público en general monitorear el trabajo de la CNDH misma.
No obstante, si bien la CNDH publica información importante sobre algunos casos de abusos específicos y sobre ciertas políticas relacionadas, no lo hace en la gran mayoría de los casos que trata.
Uno de los principales motivos es que la CNDH frecuentemente recurre a “acuerdos de conciliación” para resolver los casos de abusos que documenta. La CNDH utiliza estos acuerdos para obtener el compromiso de las autoridades estatales de reparar los abusos que ha documentado. A cambio de este compromiso, la CNDH acepta no divulgar públicamente los resultados de sus investigaciones. Si bien, sin duda, este mecanismo de “acuerdo amistoso” puede resultar útil para obtener una reparación para las víctimas de abusos, tiene un costo significativo. Al no publicar estos casos, la CNDH no informa al público en general acerca de problemas de derechos humanos y limita el valor disuasivo que podrían tener sus investigaciones.
Por lo tanto, el proceso de conciliación debe ser administrado cuidadosamente para asegurar que las ventajas superen a las desventajas. La CNDH ha utilizado los acuerdos de conciliación con eficacia para obtener resultados en algunos casos. Pero, sin una justificación razonable, retiene una cantidad de información mucho mayor que la que realmente necesita para concretar estos acuerdos. Y, dado que la CNDH no informa sobre el nivel de cumplimiento de los acuerdos, no queda claro cuál es, en definitiva, el beneficio de realizar estos pactos de silencio.
La omisión de la CNDH de publicar cierta información no se limita a los acuerdos de conciliación. También se rige por normas de confidencialidad excesivamente amplias, aprobadas por su propio Consejo Consultivo, para denegar a las víctimas de abusos y al público en general acceso a información crucial que mantiene en sus archivos sobre violaciones de derechos humanos.
Una vez que documenta un abuso y antes de emitir una recomendación pública, la CNDH generalmente concede primero a las autoridades gubernamentales la opción de “conciliar” del caso. En el acuerdo de conciliación, la autoridad o institución en cuestión reconoce la responsabilidad por la violación documentada y se compromete a implementar las medidas de reparación propuestas por la CNDH268. A cambio, la CNDH no emite una recomendación pública ni difunde información sobre el caso.
La CNDH resuelve la gran mayoría de los casos en los cuales documenta abusos mediante esta vía. De los 1.277 casos que esta institución documentó entre los años 2000 y 2006, resolvió 1.121 a través de acuerdos de conciliación y emitió solamente 156 recomendaciones públicas269. (En enero y febrero de 2007, la CNDH emitió dos recomendaciones y firmó 31 acuerdos de conciliación)270.
La CNDH difunde muy poca información sobre los acuerdos de conciliación. Desde 2000, sus informes anuales indican la cantidad de acuerdos de conciliación firmados y las instituciones gubernamentales con las que han sido suscritos271. Pero la CNDH no divulga el contenido de los acuerdos. De esta manera, el público rara vez llega a saber de los abusos que ha documentado la CNDH o de las reparaciones que han acordado implementar las instituciones que han cometido las violaciones.
La CNDH sí proporciona a las víctimas una copia del acuerdo, que incluye un resumen de sus conclusiones en el caso e indica las reparaciones que se han acordado. Las víctimas pueden divulgar esta información al público libremente272. Sin embargo, a diferencia de la CNDH, no suelen contar con los recursos ni los medios necesarios para publicar esta información. Si bien, en teoría, las víctimas podrían entregar esta información a los medios o a organizaciones no gubernamentales para que dieran publicidad a sus casos, en la práctica ésta no es una opción viable para la mayoría de las víctimas, quienes no tienen contacto ni con unos ni con otros.
Los acuerdos de conciliación pueden ser un recurso útil para que las víctimas obtengan reparaciones. Es posible que algunas autoridades gubernamentales estén dispuestas a firmar acuerdos, comprometiéndose a reparar los abusos, como una manera de evitar la vergüenza pública que significaría que la CNDH publique una recomendación.
La CNDH ha utilizado este recurso en varios casos con buenos resultados. Por ejemplo, en un caso la CNDH utilizó el proceso de conciliación para ayudar a un interno de una cárcel federal de alta seguridada someterse a un tipo de cirugía que normalmente no suele proporcionarse en estas cárceles273. En otro caso, la CNDH llegó a un acuerdo de conciliación con la Secretaría de la Defensa Nacional en representación de un oficial acusado de “deserción” en una causa penal274. El Ejército aceptó evaluar nuevamente el caso y, posteriormente, determinó que no había fundamentos para continuar con el proceso penal275.
No obstante, la efectividad de los acuerdos de conciliación depende enteramente del nivel de cumplimiento de las autoridades gubernamentales que los firmen. Como sucede con las recomendaciones publicadas, la CNDH solamente puede asegurar que se implemente el acuerdo haciendo un seguimiento de los casos276. Y al igual que con las recomendaciones, la CNDH no siempre lo hace277.
Por ejemplo, la CNDH cerró el caso de Carlos T., un migrante indocumentado que fue brutalmente golpeado por un oficial de migración, antes de que el Instituto Nacional de Migración (INM) cumpliera con las condiciones del acuerdo de conciliación. Después de firmar un acuerdo en el cual se solicitaba al INM que proporcionara, entre otras cosas, reparaciones a la víctima, la CNDH consideró que el INM había cumplido con el acuerdo cuando le informó que pagaría a la víctima una indemnización278. Sin embargo, según la representante legal de la víctima, el INM nunca cumplió con esta parte del acuerdo de conciliación.279 Esto dejó a la víctima sin indemnización y al público sin información sobre el caso ni sobre la institución que había violado sus derechos.
Algo similar ocurrió cuando la CNDH llegó a un acuerdo de conciliación con la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) en mayo de 2006, en relación con el caso de siete extranjerosque habían pedido “refugio” en México. La propuesta de conciliación establecía que la COMAR debía adoptar nuevas normas internas y medidas para prevenir violaciones de los derechos humanos contra aquellas personas que pedían que se les concediera el estatus de refugiados en México280. La representante legal de los peticionarios informó a Human Rights Watch que habían solicitado información en repetidas oportunidades, (tanto por teléfono como por correspondencia) sobre qué medidas de seguimiento había adoptado la CNDH con posterioridad a la firma del acuerdo, y durante aproximadamente un año no recibieron una respuesta281. Cuando finalmente respondió, la CNDH consideró que la COMAR había cumplido con los puntos de la conciliación cuando informó a la CNDH que le había solicitado a oficinas internas de la COMAR que adoptaran medidas para cumplir con el acuerdo282. Sin embargo, conforme a la representante legal de los peticionarios, la COMAR no había implementado las medidas incluidas en el acuerdo de conciliación283.
Sin información sobre el nivel de cumplimiento con las condiciones acordadas es imposible medir, en términos generales, la eficacia del mecanismo de conciliación.
Aun cuando recurrir en forma sostenida a los acuerdos de conciliación genera beneficios, la CNDH realiza más concesiones de las necesarias —en términos de no divulgación de información— para lograr estos acuerdos.
La CNDH podría fácilmente limitar la divulgación de algunos detalles claves —como la identidad de determinados funcionarios, unidades u oficinas acusados— a fin de obtener acuerdos, pero publicar de todos modos la información general sobre los casos resueltos a través de una conciliación. A modo de ejemplo, podría publicar información sobre los casos en sus informes anuales, agrupándolos según el tipo de violación cometida por cada institución de gobierno, con una breve descripción de los hechos del caso y los tipos de reparaciones que se acordaron. También podría divulgar el nivel de cumplimiento por parte de las autoridades gubernamentales con los acuerdos de conciliación.
No hay ningún motivo razonable para que la CNDH no divulgue más información sobre estos casos al público en general. El presidente de la CNDH señaló a Human Rights Watch que los acuerdos de conciliación no se daban a conocer porque no lo exigía la ley284. Sin embargo, la ley no establece que estos acuerdos no puedan darse a conocer. Y el “principio de máxima divulgación”, incluido en la ley federal de transparencia a la cual debe atenerse la CNDH, establece la presunción que las entidades gubernamentales siempre tienen la obligación de divulgar la información285.
La cuestión del precio que supone obtener acuerdos de conciliación es mucho más compleja cuando se trata de abusos más atroces. De acuerdo con sus propias reglas, la CNDH nunca debe recurrir a acuerdos de conciliación para resolver casos en los que se hayan cometido violaciones “grave”286. Pero, de hecho, lo hace, asegurándose que los resultados de las investigaciones de estos casos también se mantengan a resguardo del público. (Human Rights Watch pudo obtener copias de algunos acuerdos de conciliación a través de organizaciones no gubernamentales que representan a víctimas de abusos y de personas que solicitaron información a las oficinas gubernamentales que habían conciliado los casos)287.
Antes de 2003, esta prohibición se extendía a todos los casos en los cuales se habían cometido “violaciones a los derechos a la vida o a la integridad físios cuales se habían cometido “violaciones a los derechos a la vida o a la integridad física o síquica o a otras que se consideren especialmente graves por el número de afectados o sus posibles consecuencias”288. A pesar de esta disposición, la CNDH celebraba acuerdos de conciliación en casos en los cuales se habían cometido este tipo de violaciones. Así, por ejemplo, firmó acuerdos con el Instituto Mexicano del Seguro Social(IMSS) en casos de mala praxisseguidos de la muerte del paciente. En dos casos documentados por Human Rights Watch, la propuesta de conciliación de la CNDH se limitaba a solicitar al IMSS que iniciara una investigación administrativa de los médicos presuntamente responsables y que brindara a los peticionarios una compensación pecuniaria289.
En otro caso, la CNDH propuso un acuerdo de conciliación incluso después de que miembros de su personal constataran personalmente que Juda Enrique Contreras, un migrante de América Central, mostraba lesiones en la espalda y la cabeza290. Contreras llevó su caso ante la CNDH, afirmando que la policía lo había golpeado “en forma excesiva causándole lesiones en la espalda, cabeza y pierna izquierda” y que funcionarios del INM lo habían amenazado con golpearlo nuevamente después de manifestarles que había presentado una demanda ante “derechos humanos”. Después de enviar un telegrama a Contreras en el cual se le informaba que su caso estaría sujeto a una conciliación, en septiembre de 2003 la CNDH envió al INM un acuerdo de conciliación291.
En el caso de Carlos T., la CNDH incluyó en la primera página de un acuerdo de conciliación una transcripción del texto de su Reglamento Interno que prohíbe el uso de los acuerdos de conciliación para casos en los que se hayan cometido “violaciones al derecho a la vida o a la integridad física”. Más adelante, el acuerdo de conciliación precisamente detalla de qué manera los funcionarios públicos habían empleado fuerza excesiva contra el peticionario, violando su derecho a la integridad física292. La CNDH documentó que un oficial de migración había golpeado brutalmente a Carlos T. hasta que cayó al piso, causándole hematomas, la pérdida de un diente y lesiones en la cabeza que precisaron puntos de sutura. Carlos T. no recibió asistencia médica hasta que vomitó sangre el día siguiente293.
Incluso después de adoptar una definición de violación “grave” más limitada en 2003, la CNDH continuó resolviendo estos casos por la vía conciliatoria294. En diciembre de 2003, por ejemplo, propuso que el IMSS conciliara un caso de mala praxis médica seguida de la muerte del paciente. En este caso, la propuesta de conciliación ni siquiera mencionó que el IMSS se comprometiera a efectuar el pago de una compensación pecuniaria a la víctima295.
El problema de la falta de divulgación no solo se circunscribe a casos resueltos mediante acuerdos de conciliación. Más bien, como resultado de la aplicación de normas de confidencialidad excesivamente amplias, se extiende a otras áreas de trabajo de la CNDH296.
La CNDH considera que todos sus casos pendientes son estrictamente confidenciales. Según su reglamento, las investigaciones realizadas por la CNDH, así como también la información y la documentación que se encuentran en los expedientes de los casos en trámite, se consideran información reservada. Por lo tanto, la CNDH no tiene la obligación de brindar esta información a terceros, y solamente brinda información a una víctima sobre su caso si éste está cerrado y si el contenido del expediente ya no se considera confidencial297.
Claramente, es necesario proteger la confidencialidad de los peticionarios y de las víctimas en los casos en los cuales divulgar dicha información podría poner en peligro su vida, integridad física o bienestar. La presunción que nace del “principio de máxima divulgación” puede ciertamente ser desestimada cuando la divulgación de la información podría atentar contra los derechos de otras personas. No obstante, en estos casos, la CNDH podría preparar versiones públicas de los documentos, eliminando los datos personales y demás información reservada y confidencial que permitiera identificar a los peticionarios y así poner en peligro sus vidas o integridad física298.
Del mismo modo, si bien es lógico restringir el acceso del público a información confidencial sobre investigaciones en curso, la CNDH llega al extremo de denegar el acceso a todo el expediente de casos no concluidos incluso a las mismas víctimas. Por ejemplo, en un caso sobre la esterilización forzada de 14 miembros de una comunidad indígena Mepa en Guerrero, la CNDH sostuvo que debía “manejar de manera confidencial la información relativa a los asuntos de su competencia,…que consecuentemente deb[ía] considerarse reservada” y denegó el acceso a sus propios expedientes a estos hombres y a su representante legal299.
Lo mismo le ocurrió en 2006 a Omar P., un oficial militar dado de baja del Ejército por vivir con VIH/SIDA, quien había solicitado acceso a una investigación interna sobre el desempeño de funcionarios de la CNDH a cargo de su caso. Omar P. había solicitado que la CNDH llevara a cabo una investigación interna para analizar si el personal de la CNDH había manejado adecuadamente su caso300. La CNDH no le permitió tal acceso301.
Otro problema de las reglas de la CNDH es que restringen la posibilidad de divulgar la información sobre investigaciones sobre violaciones “graves” de los derechos humanos. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (Ley de Transparencia), parecería no permitir que se asigne carácter de reservada a la información que se obtenga como resultado de investigaciones de violaciones graves de derechos humanos302. Sin embargo, en virtud de su Reglamento Interno, la CNDH puede restringir el acceso a la información sobre estos casos hasta que finalice su investigación. El reglamento de la CNDH que implementa la Ley de Transparencia establece que en estos casos “la información será pública una vez que se emita la Recomendación o el informe respectivo”303. Esta aproximación es particularmente complicada, puesto que, como ya hemos visto, la CNDH ha recurrido a acuerdos de conciliación para cerrar casos de abusos graves, sin emitir siquiera un informe público.
Obtener información sobre casos concluidos también puede resultar una tarea difícil. El reglamento de la CNDH que implementa la Ley de Transparencia permite a su personal no divulgar información sobre casos concluidos por 12 años304. Es posible obtener información completa sobre los casos que concluyen con una recomendación o un informe, pero estos casos son la excepción y no la regla: entre los años 2003 y 2006, el porcentaje de recomendaciones emitidas fue inferior al 1 por ciento de todos los casos concluidos305.
En 2003, cuando el Programa Atalaya del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) solicitó el acceso a los expedientes de todos los casos que la CNDH había concluido en enero de 2003, la CNDH denegó esta solicitud argumentando que la Ley de la CNDH y el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (Reglamento de Transparencia de la CNDH), le permitían considerar que estos documentos eran información reservada306. El Programa Atalaya presentó entonces un amparo impugnando las reglamentaciones aplicables. Unas semanas antes de que la Suprema Corte de Justicia se pronunciara respecto de la apelación, y dos años después de la solicitud inicial, la CNDH permitió al Programa Atalaya consultar los expedientes mencionados en el amparo. En febrero de 2006, la Suprema Corte declaró que el caso se había tornado abstracto, y no analizó si las leyes impugnadas eran constitucionales307. Pero cuando el Programa Atalaya finalmente se dirigió a la CNDH para obtener copias de la información solicitada, la CNDH le denegó el acceso, al sostener que había vencido un plazo de 30 días (según el personal del Programa Atalaya, ni ellos ni la Suprema Corte sabían de este plazo)308. Al momento de la elaboración del presente documento, el caso se encontraba en trámite ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos309.
El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) —el mecanismo creado para interpretar la Ley de Transparencia y promover y regular el acceso a la información dentro del poder ejecutivo— ha sostenido que las entidades que se rigen por esta ley deben permitir el acceso a la información de sus expedientes una vez que hayan emitido una decisión definitiva respecto de un caso. La Ley de Transparencia establece que la información de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos se considerará información reservada “en tanto no hayan causado estado”310. El IFAI ha argumentado que una vez que una resolución adquiere carácter público, las personas deben tener acceso a los expedientes completos, puesto que la investigación administrativa que condujo a dicha resolución ya ha concluido311.
Otras oficinas gubernamentales federales han intentado utilizar las reglas restrictivas de la CNDH, las cuales —a diferencia de la Ley de Transparencia— permiten a la CNDH limitar acceso a la información en casos concluidos que no terminan con una recomendación o un informe públicos.
En dos casos en los que esto ocurrió, el IFAI otorgó acceso a la información solicitada, con lo cual los peticionarios pudieron obtener información sobre los casos estudiados por la CNDH por medio de una puerta trasera312. En el primer caso, el Programa Atalaya solicitó a la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) que proporcionara copias de los casos presentados en su contra, que habían sido analizados por la CNDH y que habían concluido entre julio de 2005 y junio de 2006. La SRA respondió que, dado que el Reglamento Interno de la CNDH y su Reglamento de Transparencia consideraban que tal información era reservada, el peticionario debía solicitar dicha información a la Comisión. Después de que el personal del Programa Atalaya presentó una solicitud similar ante el INM, éste respondió que no podía permitir el acceso a esa información dado que la Ley de la CNDH establecía que las oficinas públicas debían informar a la CNDH cuando una persona solicitara información que la Comisión consideraba reservada.
El IFAI también otorgó acceso a otros archivos de la CNDH en manos de otras oficinas gubernamentales. Después de que el Programa Atalaya solicitó a la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) copias de casos concluidos por la CNDH entre junio de 2005 y julio de 2006 sobre abusos cometidos en un centro de detención federal, la SSP sostuvo que la información era considerada confidencial porque “actualiza[ba] los supuestos de seguridad pública e incluso de seguridad nacional”. En febrero de 2007, el IFAI determinó que la SSP debía suministrar la información solicitada, argumentando que ello permitiría a los ciudadanos analizar el desempeño del gobierno en materia de derechos humanos313.
