<<previous | index | next>>
Además de impulsar al Estado para que repare violaciones específicas, la CNDH tiene la facultad de promover las reformas necesarias para evitar futuros abusos. Sin embargo, la CNDH también ha mostrado una tendencia a renunciar a esta facultad, y ha permitido en demasiadas ocasiones que las políticas abusivas continúen sin ningún tipo de control.
Una de las funciones más importantes de la CNDH es formular objeciones a las leyes nacionales que contradicen los estándares internacionales de derechos humanos. No obstante, en una serie de cuestiones importantes, la CNDH ha hecho justamente lo contrario y ha tolerado las prácticas abusivas al deferir a las leyes nacionales existentes. En estos casos, la CNDH ha demostrado una profunda indiferencia precisamente para con las normas internacionales de derechos humanos que se supone debe promover.
La CNDH tampoco ha apoyado iniciativas de otros órganos del Estado —incluidos los poderes ejecutivo y legislativo— para lograr que las leyes mexicanas cumplan con los estándares internacionales de derechos humanos. En al menos un caso relacionado con la ley del Distrito Federal que legaliza el aborto en las primeras 12 semanas de gestación, se ha opuesto activamente a una iniciativa.
Al igual que cuando fallan en darle seguimiento activo a la implementación de sus recomendaciones, los funcionarios de la CNDH justifican la falta de promoción de reformas apelando a interpretaciones limitadas que no toman en cuenta el propósito de la institución ni el papel que puede y debería jugar. Tal vez la prueba más clara de que se trata de argumentos cuestionables sea que, en varias oportunidades, la CNDH ha jugado un papel mucho más activo y constructivo en la promoción de reformas. Si lo hiciera más a menudo, la CNDH tendría un impacto mucho mayor que el que tiene actualmente en la lucha por frenar a los abusos de los derechos humanos en México.
El derecho mexicano otorga a la CNDH amplias facultades para promover reformas destinadas a mejorar el ejercicio de los derechos humanos. Puede proponer modificaciones a las leyes, reglamentaciones y prácticas para aumentar el respeto por los derechos humanos157. Desde noviembre de 2000, la CNDH cuenta con la facultad de formular “recomendaciones generales” relativas a prácticas sistémicas y normas jurídicas que socavan las protecciones de los derechos humanos158. Y, desde abril de 2006, tiene la facultad de cuestionar ante la Suprema Corte la constitucionalidad de las leyes federales y estatales que violan los estándares de derechos humanos consagrados en la Constitución de México159.
A pesar de esto, los funcionarios de la CNDH interpretan este mandato de una forma muy limitada. Argumentan que, dado que la Constitución de México y la Ley de la CNDH solo los habilitan a actuar ante violaciones de los derechos humanos “que ampara el orden jurídico mexicano”, no pueden emprender la defensa de aquellos derechos que no están explícitamente establecidos en la Constitución o en las leyes mexicanas160. Sin embargo, uno de los principios más importantes que la CNDH debería defender es que el “orden jurídico mexicano” incluye las obligaciones del Estado conforme al derecho internacional.
La Suprema Corte de Justicia de México, la máxima autoridad del sistema jurídico mexicano, ha confirmado este principio al establecer en dos oportunidades que México está obligado por sus propios compromisos internacionales y que las disposiciones de los tratados ratificados por México prevalecen sobre las leyes federales y estatales (pero no sobre las disposiciones de la Constitución)161. Si bien estas decisiones no constituyen aún jurisprudencia vinculante para los tribunales inferiores de México (conforme al derecho mexicano, la Suprema Corte sienta jurisprudencia vinculante cuando pronuncia cinco decisiones consecutivas que llegan a la misma conclusión), efectivamente constituyen una interpretación autorizada sobre el derecho mexicano que debería ser el principio rector de la CNDH.
Esta interpretación limitada de su mandato ha obstaculizado seriamente la capacidad de la CNDH de contribuir al avance en materia de derechos humanos en México.
Algunas de las violaciones más atroces de los derechos humanos documentadas por la CNDH han sido los abusos militares contra civiles. Sin embargo, son muy pocos los casos en que estos abusos son sancionados, en gran parte debido a que el sistema de justicia militar ejerce regularmente jurisdicción sobre casos de abusos cometidos por militares, y las autoridades militares han demostrado ser incapaces de investigar y juzgar adecuadamente estos casos. En vez de cuestionar la jurisdicción de los tribunales militares sobre casos de violaciones de derechos humanos, la CNDH ha enviado sistemáticamente estos casos al ministerio público militar, lo cual prácticamente asegura que no haya un recurso efectivo para las víctimas o sus familiares.
El presidente de la CNDH afirmó apenas en octubre de 2007 que, de acuerdo con el derecho mexicano, los oficiales militares deberían ser juzgados por tribunales civiles sólo por los delitos que cometan cuando no están en funciones. Por ello, la CNDH no tiene otra opción más que pedir que intervengan los tribunales militares en casos de abusos cometidos por militares162.
Pero, de hecho, sí existe otra alternativa. La CNDH podría aprovechar un fallo reciente de la Suprema Corte que sugiere una interpretación diferente de las normas aplicables. Si bien la Constitución de México establece la competencia militar solo para “delitos y faltas contra la disciplina militar”163, el Código de Justicia Militar establece una noción muy amplia de dichos delitos que incluye “los del orden común o federal… que fueren cometidos por militares en los momentos de estar en servicio o con motivo de actos del mismo”164. En 2005, la Suprema Corte de Justicia de México limitó la amplitud de la cláusula al definir “servicio” como “la realización de las funciones inherentes al cargo que se desempeña”. Si bien en ese momento la Suprema Corte no estaba resolviendo un caso de derechos humanos, la decisión sugiere que las violaciones de los derechos humanos no pueden ser consideradas inherentes a las actividades realizadas por oficiales militares165. La CNDH también podría tener en cuenta las interpretaciones constitucionales de algunos juristas mexicanos, que sostienen que los tribunales militares no pueden ejercer jurisdicción respecto de víctimas civiles, dado que la Constitución de México contempla los derechos de las víctimas166.
De todas maneras, aun si la ley mexicana fuera algo ambigua con respecto a la jurisdicción militar, la CNDH podría aplicar el derecho internacional, que es más que claro. México tiene la obligación de proporcionar a las víctimas de abusos de derechos humanos recursos efectivos. Y los organismos internacionales de derechos humanos con autoridad en la materia han constatado en varias oportunidades que esta tarea no puede confiársele a los tribunales militares. Por este motivo, han apelado a los Estados para que transfieran la jurisdicción sobre estos casos de las autoridades militares a las civiles167. En el caso de México, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Tortura determinó que el personal militar mexicano que cometía abusos era “generalmente protegido por la justicia militar” y concluyó que “los casos de delitos graves cometidos por el personal militar contra ciudadanos civiles, en particular tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, deberían, independientemente de que tuvieran lugar en acto de servicio, ser conocidos por la justicia civil”168.
En lugar de cuestionar el uso indebido de la justicia militar, la CNDH ha derivado sistemáticamente los casos de abuso militar a los agentes del ministerio público militar. Lo ha hecho, por ejemplo, en los siguientes casos:
- cuando Rodolfo Montiel y Teodoro Cabrera,dos líderes campesinos que militaban en movimientos ambientalistas en las montañas de Guerrero, fueron detenidos arbitrariamente y torturados por soldados en 1999169;
- cuando soldados en Oaxaca le dispararon y mataron a Gildardo Ávila Rojas en el momento que trataba de huir de ellos en 2000170;
- cuando soldados en Guerrero le dispararon y mataron a un menor llamado Esteban Martínez Navario en el momento que huía de ellos en 2001171;
- cuando soldados en Colima atacaron una reunión de alcoholicos anónimos y provocaron la muerte de Rodrigo Torres Silva y heridas a una menor llamada Yuliana Mercado Vargas172;
- cuando soldados abrieron fuego contra un vehículo que transportaba a 23 migrantes en 2002173;
- cuando soldados golpearon y patearon a otros 13 migrantes en 2003, con el fin de obtener información sobre quién los transportaba174; y
- cuando soldados en Guerrero dispararon contra Aquileo Márquez Adame, un civil desarmado, en 2004, y causaron su muerte175.
Más recientemente, la CNDH ha requerido al ministerio público militar que investigue los abusos de los derechos humanos cometidos por personal militar que estaba llevando a cabo tareas de promoción de seguridad pública. Entre estos casos se incluyen los siguientes:
- cuando soldados golpearon a siete policías municipales y abusaron sexualmente de 14 mujeres en el estado de Coahuila, en julio de 2006176;
- cuando soldados en el estado de Michoacán detuvieorn arbitrariamente a 65 personas en mayo de 2007, mantuvieron a algunas de ellas incomunicadas en una base militar, golpearon a muchos de los detenidos y violaron a cuatro niños177;
- cuando soldados en Michoacán detuvieron arbitrariamente a ocho personas en mayo de 2007, las mantuvieron incomunicadas en una base militar, donde golpearon y les cubrieron la cabeza con bolsas plásticas a cuatro de ellas 178; y
- cuando soldados abrieron fuego contra un camión en Sinaloa en junio de 2007, causando la muerte de cinco personas, incluidos tres niños, e hiriendo a otras tres179.
La CNDH incluso ha requerido que la Procuraduría General de Justicia Militar (PGJM) se encargue de estos casos aun después de encontrar irregularidades en las investigaciones que ya habían llevado a cabo los militares. En 2005, la CNDH documentó un tiroteo en un puesto de control militar en Guerrero en 2003, en el cual resultó herido el menor Rogaciano Miranda Gómez, y asesinado Prisciliano Miranda López. La CNDH concluyó que los soldados habían disparado a Miranda por la espalda y que, posteriormente, esperaron otras 12 horas antes de trasladarlo al hospital. También determinó que el ministerio público militar había cometido irregularidades al investigar el caso, entre las cuales se incluyen no haber tenido en cuenta las contradicciones en las declaraciones efectuadas por el personal militar, y luego haber cerrado el caso. Aun así, la CNDH remitió el caso nuevamente a la PGJM con la expectativa de que hicieran un trabajo más eficiente al investigarlo por segunda vez180.
La CNDH tampoco ha objetado el ejercicio de la jurisdicción militar en abierta violación de la Constitución de México. De acuerdo con la Constitución, “los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo, podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército”, y “cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda”181. En consecuencia, cuando se sospeche que tanto militares como civiles han cometido un delito específico, el caso debe ser llevado ante los tribunales civiles182.
No obstante, los agentes del ministerio público y tribunales militares han ignorado abiertamente esta disposición de la Constitución, lo cual es evidente en los casos de la “guerra sucia” sobre tres oficiales militares implicados en la desaparición forzada de varias personas en Guerrero en la década de tares han ignorado abiertamente esta disposición de la Constitución, lo cual es evidente en los casos de la “guerra sucia” sobre tres oficiales militares implicados en la desaparición forzada de varias personas en Guerrero en la década de 1970. La PGJM reconoció que en la comisión de los delitos participaron civiles, pero continuó con el procesamiento y, finalmente, absolvió a los acusados183. La CNDH no cuestionó pública y adecuadamente este flagrante uso indebido del fuero militar184.
Durante años, la CNDH no cuestionó la flagrante discriminación por parte del Ejército contra las personas que viven con VIH/SIDA, y ha invocado una ley mexicana para legitimar una política que constituye una violación tanto de la Constitución de México como de estándares internacionales de derechos humanos.
En reiteradas ocasiones, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) ha dado de baja a miembros del Ejército que viven con VIH por vivir con VIH/SIDA. Antes de 2003, para justificar esta práctica discriminatoria, la SEDENA se remitía a la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas,que no incluía explícitamente la infección por VIH como motivo para ser expulsado del Ejército. Más recientemente, la SEDENA ha justificado esta política basándose en legislación aprobada por el Congreso mexicano en 2003, que explícitamente autoriza dicha discriminación185.
En septiembre de 2001, por ejemplo, la CNDH determinó que la SEDENA no había violado los derechos de Eliazar L., quien fue dado de baja después de que el Ejército considerara que era “incapaz…para el servicio activo de las armas” por vivir con VIH/SIDA. La CNDH argumentó que la ley permitía al Ejército darlo de baja “en virtud de que se demostró…médicamente que [la víctima] contrajo un padecimiento en actos fuera del servicio”186. De manera similar, en enero de 2002, la CNDH consideró que la SEDENA no había violado los derechos de Vicente J., quien fue dado de baja por el mismo motivo, argumentando en esa ocasión que no tenía competencia para analizar el caso debido a que el peticionario ya había presentado los recursos administrativos correspondientes187.
En agosto de 2005, después de descubrir que era VIH positivo, Omar P.recurrió a la CNDH para “proteger su trabajo”, puesto que sabía que otras personas habían sido dadas de baja del Ejército por vivir con VIH/SIDA188. La CNDH informó a Omar P. que no tenía competencia para analizar su caso y lo remitió al ombudsman militar189. Según Omar P., cuando regresó a trabajar, el comandante a cargo de su unidad le preguntó frente a todo el batallón: “Tú tienes una enfermedad mortal, ¿a qué fuiste a ‘derechos humanos’?” Unos días más tarde, el comandante ordenó a todo el personal del batallón que se sometiera a una prueba de VIH en el hospital190. Y unos meses más tarde, Omar P. fue dado de baja del Ejército “por inutilidad”191. El abogado de Omar P. dijo a Human Rights Watch que presentó otra queja formal ante la CNDH, la cual la Comisión no respondió hasta que él logró obtener una orden judicial que ordenaba a la CNDH analizar el caso. Según el abogado, cuando finalmente se ocupó del caso, la Comisión envió a Omar P. una propuesta de conciliación que establecía que él había aceptado conciliar el caso, lo cual, según dice, no es cierto192.
Omar P. manifestó a Human Rights Watch que recurrió a la CNDH con la esperanza de que lo protegieran. Pero, según dijo, “no hubo ninguna ayuda de la CNDH. (…) Por el contrario, si no hubiera acudido a la CNDH, yo estaría bien (…) y no en la situación en que me encuentro”193.
La CNDH no sólo no protegió a estas personas de actos de discriminación, sino que además se rehusó a objetar los fundamentos legales de esta práctica abusiva. El presidente de la CNDH manifestó a Human Rights Watch que, puesto que había casos en trámite ante los tribunales, la CNDH no podía abordar esta cuestión. Según el presidente de la CNDH, si ésta hubiera tenido la posibilidad de objetar la constitucionalidad de las leyes con anterioridad al 2006, habría objetado la constitucionalidad de esta ley194.
Pero la CNDH podría haber criticado públicamente al Congreso mexicano cuando votó, en 2003, a favor de autorizar explícitamente este tipo de discriminación. Además, a pesar de una decisión de la Suprema Corte de Justicia de México que determina que la ley de 2003 es inconstitucional, el personal de la CNDH continúa insistiendo que no puede denunciar esta práctica discriminatoria195. En conversaciones con Human Rights Watch, el director del programa sobre VIH y derechos humanos de la CNDH reconoció que la ley es discriminatoria. No obstante, sostuvo que la CNDH no puede objetar la práctica porque su mandato “constitucional y legal indica que tenemos que defender los derechos humanos amparados por el marco jurídico mexicano” y “la baja en el caso del militar que esta dado de baja [por vivir con VIH/SIDA] está sustentada en una ley (…) federal”196.
El funcionario de la CNDH le restó importancia a la decisión de la Suprema Corte sobre la ley y para ello se basó en el dudoso fundamento que no se trataba de jurisprudencia vinculante, dado que, según el derecho mexicano, se requieren cinco decisiones consecutivas de la Suprema Corte para que lo sea. (Con posterioridad a nuestra entrevista, la Suprema Corte emitió una quinta decisión y estableció así la jurisprudencia vinculante)197. De cualquier forma, que la decisión no fuera vinculante en ese momento para los jueces de los tribunales inferiores no significa que no se tratara de una opinión de peso que la CNDH debía tener en cuenta al evaluar la ley. No hay ninguna razón valedera que obligue a la CNDH a esperar a que la Suprema Corte emita cinco decisiones consecutivas para poder cuestionar una ley ostensiblemente discriminatoria, en particular cuando dicha ley es contraria a estándares internacionales de derechos humanos.
El funcionario de la CNDH también ignoró la importancia de las normas internacionales de derechos humanos, y sostuvo que “no hay convención internacional que determine que los militares no pueden ser dados de baja por tener VIH”. Sin embargo, este argumento refleja una comprensión notablemente limitada de la aplicabilidad del derecho internacional. Si bien no hay ningún tratado que aborde específicamente este tema, son varios los tratados que, al contener cláusulas que establecen una clara prohibición de discriminar, son aplicables en este caso198. La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el principal organismo político dentro del sistema de la ONU a cargo de cuestiones relacionadas con los derechos humanos, sostuvo que el PIDCP, por ejemplo, prohíbe la discriminación por VIH/SIDA199.
En 2006, la CNDH no objetó públicamente cuando el Congreso mexicano aprobó un decreto por el cual se otorgaba a las principales compañías de telecomunicaciones el control del espectro radioeléctrico del país y que socavaba los esfuerzos por promover la libertad de expresión en México200. A pesar de que secciones problemáticas del decreto fueron eventualmente declaradas inconstitucionales por la Suprema Corte, este caso ilustra, nuevamente, la timidez de la CNDH.
El decreto —más conocido como la “Ley Televisa”— modificaba la Ley Federal de Radio y Televisión y la Ley Federal de Telecomunicaciones, permitiendo que unas pocas compañías de telecomunicaciones conservaran el control de los nuevos canales creados en el espectro radioeléctrico a través de mejoras en la tecnología digital201. Las nuevas reglas establecían criterios económicos para determinar el acceso a las frecuencias radioeléctricas y dificultaban tal acceso a las estaciones de radio no comerciales202. También creaban un mecanismo por el cual la Secretaría de Comunicaciones y Transporte autorizaría automáticamente —a solicitud y sin iniciar un proceso de licitación pública— a aquellos que ya tuvieran una concesión para explotación comercial sobre una parte del espectro radioeléctrico, a usar su espectro para brindar otros servicios de telecomunicaciones, como servicios de Internet o telefónicos.
Antes del decreto, existía una concentración de los medios de comunicación en México principalmente en dos grandes compañías privadas de telecomunicaciones. Las nuevas medidas habrían incrementado su poder sobre el espectro radioeléctrico aún más y habrían afectado adversamente los esfuerzos para expandir y diversificar las ofertas de radio y televisión comercial y no comercial en el país.
Al permitir que fuera prácticamente imposible que determinados sectores sociales se expresaran a través de los medios de comunicación, el decreto contradecía la obligación de México de promover la libertad de expresión203. Según organismos internacionales de derechos humanos con autoridad en la materia, cuando los Estados administran el espectro radioeléctrico, deben garantizar que exista un acceso justo y no discriminatorio. Al hacerlo, los Estados deben tener presente que los monopolios u oligopolios en la propiedad de los medios de comunicación restringen la pluralidad y diversidad que aseguran el pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos204. De acuerdo con la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA:
Las radios llamadas comunitarias, educativas, participativas, rurales, insurgentes, interactivas, alternativas y ciudadanas son, en muchos casos, y cuando actúan en el marco de la legalidad, las que ocupan los espacios que dejan los medios masivos; se erigen como medios que canalizan la expresión donde los integrantes del sector pobre suele tener mayores oportunidades de acceso y participación en relación a las posibilidades que pudieran tener en los medios tradicionales… Dada la importancia que pueden tener estos canales de ejercicio de la libertad de expresión de las comunidades, resulta inadmisible el establecimiento de marcos legales discriminatorios que obstaculizan la adjudicación de frecuencias a radios comunitarias205.
Un sector de la sociedad mexicana que se habría visto particularmente afectado negativamente por el decreto es las comunidades indígenas del país que, por tratarse de minorías lingüísticas y culturales, tienen un especial interés en usar el espectro radioeléctrico para establecer estaciones de radio y televisión locales en su propio idioma. De hecho, la Constitución de México exige expresamente al Estado que proporcione a las comunidades indígenas los medios para obtener acceso a la propiedad y la operación de medios electrónicos206.
El decreto fue ampliamente repudiado por actores internacionales, gubernamentales y no gubernamentales debido a su potencial impacto sobre la libertad de expresión en México. El representante en México de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU manifestó que el decreto imponía limitaciones indebidas al ejercicio del derecho a la libertad de expresión207. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas criticó el decreto por no garantizar igualdad de acceso al espectro de radio a las comunidades indígenas208. Por su parte, la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) ha manifestado que las reformas “violan el derecho a la libertad de expresión en tanto que prácticamente eliminan la posibilidad de acceso de los grupos ciudadanos y comunidades indígenas a la operación de frecuencias de radio y televisión”209.
Una minoría legislativa cuestionó la constitucionalidad de este decreto ante la Suprema Corte210. En junio de 2007, la Suprema Corte revocó disposiciones centrales de la ley bajo el argumento, entre otras cosas, que éstas violaban la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, limitaban la función social del espectro radioeléctrico y favorecían la creación de monopolios211.
La CNDH, por lo contrario, dejó pasar una importante oportunidad de lograr avances en la protección de la libertad de expresión en México al guardar silencio sobre esta controvertida ley.
Una de las funciones principales de la CNDH es asegurar que las leyes y políticas mexicanas sean consistentes con los estándares internacionales de derechos humanos. Sin embargo, la CNDH hizo exactamente lo contrario cuando cuestionó la constitucionalidad de la ley aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en abril de 2007, que legalizó el aborto para todas las mujeres si éste es practicado durante las primeras 12 semanas de gestación.
En mayo de 2007, la CNDH solicitó a la Suprema Corte que declarara la inconstitucionalidad de la ley del Distrito Federal212. La CNDH sostuvo, entre otros argumentos, que la Constitución de México protege el derecho a la vida del no nacido desde el momento de la concepción, y que este derecho está respaldado por los tratados internacionales de derechos humanos que protegen el derecho a la vida213.
La mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos no se pronuncian respecto a cuándo comienza el derecho a la vida214. No obstante, los antecedentes de negociaciones de muchos tratados y declaraciones, la jurisprudencia internacional y regional y la mayoría de los análisis doctrinarios sugieren que no existe intención de aplicar el derecho a la vida tal como lo conciben los instrumentos internacionales de derechos humanos antes del nacimiento de un ser humano215.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) es el único instrumento internacional de derechos humanos que contempla la aplicación del derecho a la vida desde el momento de la concepción, aunque no lo hace de una manera absoluta216. En 1981, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estableció que las disposiciones sobre el derecho a la vida de esta Convención y de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre son compatibles con el derecho de la mujer a tener acceso a abortos seguros y legales217. Por otra parte, cuando México ratificó la CADH, agregó una “declaración interpretativa” que decía que la expresión del artículo sobre el derecho a la vida “no constituye obligación de adoptar o mantener en vigor legislación que proteja la vida ‘a partir del momento de la concepción’ ya que esta materia pertenece al dominio reservado de los Estados”218.
La CNDH reconoce que el derecho a la vida del no nacido (que, según afirma, existe en el derecho internacional) no es absoluto y debe equilibrarse con el derecho a la vida de la mujer embarazada219. Sin embargo, hay otros derechos fundamentales en juego que la CNDH ignora. Las interpretaciones autorizadas en materia de derecho internacional reconocen que el aborto es de fundamental importancia para que las mujeres puedan ejercer sus derechos humanos, que no se limitan al derecho a la vida. Estos derechos incluyen, entre otros, los derechos a la salud y a la atención médica, el derecho a no ser discriminado y el derecho a decidir la cantidad y el intervalo entre los nacimientos de los hijos220. Estos derechos también están contemplados en la Constitución de México221.
Los abortos en condiciones inseguras constituyen una amenaza grave a la salud de las mujeres222. Cuando no hay servicios de aborto legales y seguros y existen grandes obstáculos que impiden acceder a anticonceptivos y otros servicios de salud reproductiva, se producen embarazos no deseados y abortos inseguros. Entre el 10 y el 50 por ciento de las mujeres de todo el mundo que se someten a abortos inseguros requieren atención médica posterior al aborto por complicaciones tales como: abortos incompletos, infecciones, perforaciones uterinas, enfermedad pélvica inflamatoria, hemorragias, u otras lesiones de los órganos internos223.Según la información obtenida de seis países latinoamericanos, entre 5 y 10 de cada 1.000 mujeres son hospitalizadas cada año para recibir tratamiento por complicaciones de un aborto provocado224. Estas complicaciones pueden tener como resultado lesiones permanentes, infertilidad o la muerte.
El acceso a servicios de aborto legales y seguros resulta esencial también para proteger los derechos de las mujeres a no ser discriminadas y a la igualdad sustantiva225. En la práctica, son las mujeres, y no los hombres, quienes tienen mayor probabilidad de enfrentar dificultades personales y desventajas sociales como consecuencia de los cambios económicos, profesionales y de otro tipo que afectan su vida y que se producen cuando tienen hijos. Cuando se obliga a las mujeres a continuar con embarazos no deseados, las barreras que se interponen en el acceso a los servicios de aborto seguros y legales ponen necesariamente a las mujeres en una situación de desventaja aun mayor.
Además, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité de la CEDAW), que interpreta la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, ha determinado que las leyes que son restrictivas respecto al aborto son contrarias al derecho a la no discriminación en el acceso a la atención médica226. El Comité de la CEDAW ha señalado la obligación de los Estados de respetar el acceso de la mujer a los servicios de salud reproductiva, y de “abstenerse de poner trabas a las medidas adoptadas por la mujer para conseguir sus objetivos en materia de salud”227. De acuerdo con el Comité, “el acceso de la mujer a una adecuada atención médica tropieza con obstáculos, como las leyes que penalizan ciertas intervenciones médicas que afectan exclusivamente a la mujer y castigan a las mujeres que se someten a dichas intervenciones”228. Por lo tanto, recomienda que “en la medida de lo posible, debería enmendarse la legislación que castigue el aborto a fin de abolir las medidas punitivas impuestas a mujeres que se hayan sometido a abortos”229. En el caso de México, el Comité de la CEDAW recomendó en 1998 “que todos los estados de México revisen su legislación de modo que, cuando proceda, se garantice el acceso rápido y fácil de las mujeres al aborto”230.
El derecho de las mujeres a decidir sin discriminación la cantidad y el intervalo entre los nacimientos de sus hijos solo puede ejercerse plenamente si éstas tienen derecho a tomar decisiones acerca de cuándo llevar un embarazo a término, o acerca de si desean hacerlo, sin intervención del Estado231. Para que se pueda cumplir con este derecho, las mujeres también deben contar con acceso a todas las medidas seguras y efectivas para controlar el tamaño de sus familias, incluido el aborto, como parte de una gama completa de servicios de atención en salud reproductiva232.
Las objeciones de la CNDH a la ley del Distrito Federal sobre el aborto se basaron en una interpretación sumamente selectiva del derecho internacional en la materia. Peor aún, demostraron una indiferencia inquietante respecto de los derechos humanos de las mujeres en el Distrito Federal, que se encuentran protegidos a nivel internacional.
En 2005, la CNDH emitió una recomendación general integral sobre la tortura, en la cual documentó la gravedad que reviste este problema y lo extendido que está en todo México233. Sin embargo, a pesar de que México es parte de Convención contrala Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Convención contra la Tortura)234 y está obligado a tomar medidas para eliminar y prevenir la tortura, la CNDH no ofreció propuestas concretas para terminar con esta práctica ni respaldó las iniciativas existentes para abordar este problema a nivel federal y estatal.
La recomendación general sobre tortura de la CNDH hizo propuestas a decenas de funcionarios del gobierno en los ámbitos estatal y federal, pero éstas fueron amplias y poco específicas235. Por ejemplo, recomendó que “defini[eran] una estrategia” para evitar la tortura,236 pero no propuso cambios o medidas concretas para combatir los factores que perpetúan el uso de la tortura en todo México.
Una de las razones principales por la cual se recurre a la tortura en México es que los agentes del ministerio público pueden utilizar la información obtenida a través de “confesiones” para juzgar a quienes se sospecha han cometido un delito237. De hecho, según un estudio llevado a cabo por la CNDH en 2004, en más del 90 por ciento de los casos documentados por las comisiones de derechos humanos federal y estatales se había empleado la tortura para obligar a la víctima a efectuar una “confesión”238. Como Estado parte de la Convención contra la Tortura, México está obligado a asegurar que ninguna declaración hecha como resultado de un acto de tortura pueda usarse como prueba en ningún procedimiento, salvo en contra de una persona acusada de tortura y como prueba de que se ha efectuado la declaración239.Una recomendación obvia para lograr esto hubiera sido proponer cambios legislativos para que fuera imposible, en la práctica, que las “confesiones” obtenidas como consecuencia de torturas puedan ser utilizadas en juicio. Esta recomendación general de la CNDH no incluye tal propuesta.
A diferencia de la CNDH, algunas autoridades responsables de formular políticas públicas han reconocido la importancia de dicha reforma. El gobierno de Fox incluyó medidas concretas para abordar este tema en el paquete integral de reformas a la justicia que presentó en el Congreso en 2004 (el cual nunca fue aprobado)240. En 2006, la Red Nacional a Favor de los Juicios Orales —integrada por individuos y organizaciones civiles— elaboró un anteproyecto de reforma constitucional que también abordaba este problema, y que contó con el apoyo de una legisladora y se presentó en el Congreso241. El estado de Chihuahua también incluyó este tipo de medidas en una reforma integral que apuntaba a crear un sistema de justicia oral y adversarial, y que fue aprobada a nivel estatal en 2006242.
La CNDH podría haber desempeñado un rol importante en asegurar la aprobación de estas reformas. Sin embargo no cumplió con su papel de defender firmemente la propuesta de Fox, que quedó archivada durante varios años en el Congreso y, finalmente, pasó al olvido. Tampoco apoyó la propuesta de la Red Nacional a Favor de los Juicios Orales243. Y, por último, si bien la CNDH en efecto brindó una mínima asistencia al gobierno de Chihuahua, lo hizo solo después de que la procuradora del estado se lo solicitara en forma enérgica244.
Después de documentar el maltrato y el abuso en los centros de detención de niños y niñas en todo el territorio mexicano, la CNDH no hizo propuestas concretas que habrían permitido a las autoridades del gobierno encarar seriamente el problema.
En 2003, la CNDH documentó una gran cantidad de abusos de los derechos humanos de niños y niñas detenidos, incluidas violaciones del derecho a recibir un trato digno, el derecho al desarrollo, el derecho a la salud y el derecho a la no discriminación245. Según la CNDH, en un centro de detención en Tijuana, los niños y niñas eran obligados a levantarse todos los días a las 4:00 de la mañana para cocinar 3.300 libras de tortillas para los internos adultos de una prisión cercana246. En un centro de detención en Veracruz, los niños y niñas no habían sido separados según la edad ni la gravedad del delito, y se encontró a dos niños de siete años conviviendo con adolescentes de dieciocho. En un centro ubicado en Sonora, los niños y niñas debían dormir sobre planchas de cemento porque no había colchones247. En Chiapas, el personal informó que el centro de detención a menudo sufría la falta de suministro de agua248. Una instalación en Nuevo León tenía una importante escasez de personal y contaba con un solo asistente social para 188 niños y niñas249.
El informe enumera una serie de principios sobre los derechos de los niños y niñas detenidos, pero no brinda ninguna recomendación sobre las medidas que deberían tomarse —ni sobre quién debería tomarlas— para implementar estos principios. En lugar de ello, simplemente enuncia los principios generales sobre el trato de los niños y niñas detenidos, como por ejemplo, que deben recibir tratamiento médico y psicológico adecuado, que la privación de la libertad de los niños y niñas debe ser siempre el último recurso y que todos los internos deben recibir un trato igual sin ser discriminados250.
Desde que el informe fue publicado en 2003, el maltrato de niños y niñas en los centros de detención no ha cesado. El Comité de las Naciones Unidas para los Derechos del Niño expresó recientemente su preocupación acerca del maltrato continuo impartido a los niños y niñas en los centros de detención de México. En 2006, en su análisis sobre el cumplimiento de México de la Convención sobre los Derechos del Niño, el Comité manifestó que estaba “preocupado por las pobres condiciones de vida de los menores detenidos en estaciones de policía y otras instituciones”251. Más específicamente, el Comité destacó que muchos niños y niñas detenidos no tienen acceso a programas de educación252. En el informe también se expresó la preocupación del Comité porque el castigo corporal no se encuentra explícitamente prohibido en las instituciones penales253.
Algunos casos recientes también revelaron que el abuso y el maltrato de niños y niñas continúa siendo un grave problema que aqueja al sistema penitenciario mexicano. El 23 de marzo de 2005, José Luis Blanco Ramírez, quien se encontraba en un establecimiento federal de detención de niños y niñas, fue atacado por otro prisionero. Murió a causa de infecciones respiratorias graves y encefalitis, tras ser atendido por dos médicos que no diagnosticaron correctamente su enfermedad ni le proporcionaron el tratamiento adecuado.254 Otro ejemplo de los abusos continuos es el caso de Felipe García Mejía, de 15 años, quien fue arrestado en enero de 2004 en el Distrito Federal. García Mejía fue acusado de haber robado la cartera de una mujer en la vía pública, y fue detenido en una prisión junto con internos adultos255. Mientras se encontraba detenido en espera del juicio, fue golpeado salvajemente por otro interno. Falleció pocos días después de ser arrestado, a causa de las heridas recibidas256.
La prueba más clara de que la CNDH puede desempeñar un papel mucho más activo en promover reformas sobre derechos humanos en México es posiblemente los casos en que efectivamente ha elegido involucrarse. En varios casos, la CNDH ha tenido éxito en promover un debate serio y en encabezar cambios importantes en el sistema jurídico mexicano.
En 1994, por ejemplo, la CNDH llevó a cabo un estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado cuando viola los derechos humanos, el cual condujo a una propuesta de reforma por parte de la presidencia que recibió la aprobación del Congreso federal257. En 1998, la Comisión elaboró un estudio comparativo de las leyes mexicanas e internacionales relacionadas con los derechos de las mujeres y los niños que sirvió como base para reformas sustanciales aprobadas por el estado de Oaxaca y el Distrito Federal258.
Más recientemente, la CNDH contribuyó a promover la libertad de prensa en México. A fin de impedir que los periodistas y comunicadores tuvieran que revelar sus fuentes, la CNDH envió una propuesta a la Comisión de Derechos Humanos del Senado sobre cómo reformular el Código Federal de Procedimientos Penales259. Posteriormente, la CNDH emitió una recomendación general que explicaba por qué las normas en vigor violaban el derecho a la libertad de expresión260. El Congreso finalmente aprobó la reforma en 2006261. La CNDH también ha hecho una campaña activa en favor de la despenalización de la difamación, que fue adoptada por el Congreso mexicano en marzo y firmada por el presidente Calderón en abril de 2007262.
La CNDH también promovió activamente reformas tendientes a reforzar la protección de los migrantes en México. En 2005 publicó un informe especial y en 2006 emitió una recomendación general que documentaban abusos contra migrantes detenidos ilegalmente263. Posteriormente, envió cartas al Congreso mexicano para requerir la eliminación del artículo 123 de la Ley General de Población, el cual establece que ingresar a México en forma ilegal constituye un delito. La CNDH sostuvo que, al penalizar la inmigración, este artículo aumentaba la vulnerabilidad de los migrantes extranjeros, y esto, a su vez, “genera en la práctica condiciones que son aprovechadas tanto por elementos de la Marina como por servidores públicos…para cometer toda clase de abusos en contra de los migrantes indocumentados, a quienes maltratan, golpean, roban e incluso…hacen víctimas de abusos sexuales”264. por parte del Ejército y del personal policial. Al momento de la elaboración del presente documento, la reforma propuesta aún se encuentra pendiente.
La CNDH también se ha opuesto a la pena de muerte, que fue abolida en México a través de una reforma constitucional aprobada por el Congreso en el año 2005265. Desde el año 2000, la CNDH ha manifestado esta misma opinión en varios comunicados de prensa y en sus informes anuales266.Los funcionarios de la CNDH comentaron a Human Rights Watch que también respaldaron activamente las iniciativas legislativas que tuvieron por objeto eliminar la pena de muerte del sistema jurídico mexicano267.
