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IV - Recursos
La CNDH no puede aplicar sanciones o penas a los funcionarios públicos que cometen abusos. En cambio, debe recurrir a otras instituciones para que impongan las sanciones, ya sea mediante acciones penales o procedimientos administrativos, o ambos. Si estas instituciones se rehúsan a hacerlo, la CNDH habrá fracasado en un aspecto de uno de sus objetivos principales: garantizar el derecho de la víctima de un abuso a un recurso efectivo para resarcir las violaciones sufridas.
La CNDH debería, por lo tanto, hacer todo lo que esté a su alcance para asegurarse que tales instituciones cumplan con su obligación de reparar las violaciones de los derechos humanos que documenta. Sin embargo, la CNDH habitualmente no lo hace. Una vez que documentan los abusos y emiten recomendaciones para resarcirlos, los funcionarios de la CNDH abandonan, en la práctica, demasiados casos. Y, a menudo, cuando las instituciones estatales correspondientes no implementan sus recomendaciones, la Comisión se queda callada.
Los funcionarios de la CNDH invocan las más variadas justificaciones para su silencio e inacción. Aducen, por ejemplo, que el mandato de la CNDH no les permite continuar con el seguimiento de los casos si los funcionarios públicos rechazan sus recomendaciones. Afirman que no están facultados para supervisar la implementación de las “recomendaciones generales” que formulan sobre prácticas sistémicas. Argumentan que no pueden continuar con el seguimiento de los casos una vez que emiten “informes especiales”. Y afirman que tampoco pueden verificar la labor de los agentes del ministerio público, lo cual implica que no pueden monitorear la implementación de una de sus recomendaciones más frecuentes: que quienes cometan abusos sean juzgados.
Sin embargo, un análisis del mandato de la CNDH y de las leyes mexicanas deja claro que los funcionarios de la CNDH pueden continuar con su labor —y promover activamente la implementación de sus recomendaciones— en todos estos supuestos. De hecho, en algunos casos importantes, los funcionarios de la CNDH lo han hecho, y los resultados han sido positivos. Sin embargo, demasiado a menudo, al no hacer un seguimiento activo de sus propias recomendaciones, el trabajo que la CNDH hace al documentar abusos y recomendar reparaciones tiene poca o nula repercusión en las prácticas de derechos humanos en México.
El hecho que la CNDH no lleva a cabo un seguimiento efectivo de sus recomendaciones ha sido evidente en casos notorios que han formado la percepción pública sobre los derechos humanos en México durante los últimos años.
La CNDH ha hecho importantes contribuciones al documentar abusos y destacar la obligación del Estado de abordarlos a través de, entre otras cosas, proveer a las víctimas acceso a un recurso efectivo. Sin embargo, estos avances se ven socavados por la actitud de la CNDH, que ha fallado sistemáticamente al no adoptar medidas significativas para asegurarse que las autoridades gubernamentales pertinentes implementen sus recomendaciones y que las víctimas tengan acceso a los recursos que el derecho mexicano y el derecho internacional les garantizan.
Uno de los documentos más importantes elaborados por la CNDH es su recomendación, publicada en 2001, tras diez años de investigación de estos delitos, la cual documenta cientos de desapariciones forzadas cometidas por las fuerzas de seguridad del Estado durante la “guerra sucia” de las décadas de 1960 y 197054. La CNDH estudió 532 casos y llegó a la conclusión que existían pruebas suficientes para demostrar que al menos 275 de estas personas habían sido arrestadas, torturadas y que habían “desaparecido” en manos de las fuerzas del Estado. (No descartó la posibilidad que las restantes 257 personas también hubieran “desaparecido” durante ese período). La CNDH exhortó al presidente Vicente Fox a ordenar al Procurador General de la República que designara un fiscal especial para investigar y juzgar estos delitos55.
En noviembre de 2001, tras la intervención de la CNDH, el gobierno creó una Fiscalía Especial para investigar y juzgar estos abusos56. El decreto ejecutivo por medio del cual se creó esta fiscalía ordenaba específicamente a la Secretaria de la Defensa Nacional que entregara a la fiscalía cualquier información relacionada con los casos que se investigaran. Asimismo, ordenaba a la Secretaría de Gobernación que entregara archivos secretos del gobierno en los cuales constara información sobre estos abusos, para que estuvieran a disposición del Fiscal Especial, así como del público en general.
La creación de la Fiscalía Especial constituyó una iniciativa histórica para México. Abría la puerta para que, después de muchos años de negación, las autoridades mexicanas finalmente investigaran los delitos y las “desapariciones” ocurridas durante los años de la “guerra sucia”, algo que se habían rehusado a hacer durante más de tres décadas.
No obstante, durante sus cinco años de existencia, la Fiscalía Especial obtuvo resultados muy limitados57. No obtuvo ninguna condena penal. De los 532 casos analizados por la CNDH, el fiscal especial consignó solo 16, y obtuvo órdenes de aprehensión en sólo nueve de ellos58. Además, pudo determinar el paradero de solamente seis personas “desaparecidas”. (Descubrió que cuatro de ellas habían sido confinadas en instituciones psiquiátricas y que dos habían sido asesinadas mientras se encontraban detenidas)59.
El fracaso de la iniciativa era absolutamente previsible. Durante el primer año de existencia de la Fiscalía Especial, resultó evidente que no recibía el apoyo activo que necesitaba de otras instituciones del Estado. El gobierno de Fox no logró dotarla de los recursos, la credibilidad y las facultades que necesitaba para tener éxito. El Ejército mexicano obstaculizó las investigaciones y la labor de los agentes del ministerio público, al presentar cargos ante tribunales militares contra funcionarios militares por los mismos delitos cuyo juzgamiento estaba impulsando el fiscal especial (una vez que los defendidos fueran absueltos en los tribunales militares, no podrían ser juzgados ante los tribunales civiles)60. Por su parte, la Agencia Federal de Investigación (AFI) se mostró incapaz de, o reacia a, ejecutar la mayoría de las órdenes de aprehensión obtenidas por el fiscal especial61.
La CNDH, después de haber jugado un papel tan decisivo en promover esta iniciativa histórica, no hizo prácticamente nada para que la Fiscalía Especial superara estos obstáculos. De hecho, la Comisión permaneció mayormente callada e inactiva mientras la Fiscalía sufría un revés tras otro, y recién se manifestó claramente acerca de los fracasos de la Fiscalía en 2007, cuando ésta fue cerrada definitivamente y ya era demasiado tarde para tener algún impacto62.
El motivo de este silencio, según el visitador a cargo del caso, fue que la CNDH no realiza comentarios públicos mientras las autoridades del gobierno intentan implementar sus recomendaciones. Se trata de una política muy cuestionable, pero, aun si fuese justificable, hay muchas otras maneras en que la CNDH podría haber contribuido a salvar esta iniciativa. Podría haber investigado y denunciado al Ejército por obstaculizar la labor de los investigadores. Podría haber protestado fuertemente cuando los casos de la “guerra sucia” fueron enviados a tribunales militares en flagrante violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución de México). Podría haber denunciado tanto a la Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA) como a la Secretaría de Gobernación (SEGOB) por no asegurarse que los archivos clave entregados por esta última contaran con los índices y los catálogos necesarios. Finalmente, podría haber investigado y denunciado a las autoridades por omitir repetidamente la ejecución de las órdenes de aprehensión obtenidas por el fiscal especial.
En vez de desempeñar alguna de todas estas funciones esenciales, la CNDH optó por ser un observador pasivo y no intervenir, desaprovechando así el profundo impacto que podría haber causado su informe de 2001.
Dado que las recomendaciones de la CNDH no son vinculantes, las autoridades gubernamentales pueden rechazarlas. No es sorprendente que frecuentemente lo hagan. En cambio, sí causa sorpresa que, ante estos rechazos, la CNDH cierre los casos en cuestión, en vez de impulsar que las autoridades implementen sus recomendaciones.
El 28 de mayo de 2004, en Guadalajara, después de un enfrentamiento entre manifestantes antiglobalización y las fuerzas de seguridad, la policía del estado de Jalisco y de la ciudad de Guadalajara detuvieron a 118 personas, algunas mientras se encontraban en parques públicos o caminaban por la calle, e incluso algunas fueron detenidas mientras recibían atención en una clínica de la Cruz Roja. En esta ocasión, más de 70 personas fueron detenidas en forma arbitraria. La mayoría de los detenidos fueron retenidos en forma ilegal e incomunicados, y 55 fueron sometidos a tratos crueles e inhumanos; de éstos, 19 fueron torturados con el propósito de que firmaran declaraciones autoincriminatorias y proporcionaran información bajo coacción63.
La CNDH publicó un informe que documentaba los hechos de tortura y otros abusos cometidos por la policía y pidió al entonces gobernador de Jalisco, Francisco Ramírez Acuña, que solicitara la realización de investigaciones administrativas y penales de los responsables de los abusos64. Sin embargo, Ramírez Acuña rechazó el trabajo de la CNDH, y declaró que “no [estaba obligado] a dar respuesta”65. En vez de sancionar a los policías que habían cometido los abusos, celebró un acto público en su honor por su participación en la represión.66
El informe de la CNDH también pedía al presidente municipal de Guadalajara que impulsara investigaciones administrativas y penales de los policías municipales que habían participado en los hechos67. A diferencia del gobierno estatal, el gobierno de la ciudad sí llevó a cabo una investigación, pero concluyó que las violaciones de los derechos humanos documentadas por la CNDH habían sido cometidas por la policía estatal y debían, por lo tanto, ser investigadas por las autoridades de éste68.
Después de que el gobernador refutara las conclusiones de la CNDH, ésta no hizo prácticamente nada para asegurar que se hiciera justicia en los casos que había documentado69. Emitió declaraciones en las cuales lamentaba la actitud del gobernador y apoyaba una iniciativa de legisladores federales para investigar cómo el estado manejaba el caso70. No obstante, podría haber tomado medidas mucho más significativas, como por ejemplo, lanzar una campaña más enérgica y sostenida para denunciar la negativa del gobernador a ofrecer algún tipo de recurso efectivo a las víctimas. También podría haber cuestionado la designación de Ramirez Acuña como secretario de gobernación por el Presidente Felipe Calderón en 2006 (tal como lo hizo el Consejo Ciudadano de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco)71.Podría haber publicado un nuevo informe que hiciera hincapié en el problema de la impunidad de los casos que ya había documentado, o podría haber emitido recomendaciones directamente al Ministerio Público estatal, en vez de confiar al gobernador la iniciación de las investigaciones.
Durante tres años, la CNDH no hizo nada de esto. En vez de ello, delegó el asunto al gobernador y abandonó el caso. En agosto de 2007, la CNDH rechazó una solicitud de las víctimas para que retomara los casos, argumentando que sus normas no le permitían llevar a cabo un seguimiento después de emitir un “informe especial”72.
Sólo después de que este rechazo fue publicado en periódicos locales y nacionales, la CNDH finalmente cambió su posición y los funcionarios de la CNDH informaron al representante de las víctimas que solicitarían al nuevo gobernador de Jalisco que investigara los abusos.73 Gracias, en parte, a esta muy tardía intervención, el nuevo gobernador de Jalisco anunció en diciembre de 2007 que ordenaría que los casos se investigaran74. Aún está por verse cuán serio es este compromiso para promover la rendición de cuentas. Hasta el momento de la elaboración del presente documento, no se han iniciado acciones judiciales contra ninguno de los autores de los atroces y flagrantes abusos cometidos en Guadalajara en 2004.
En mayo de 2006, un enfrentamiento entre la policía y residentes de San Salvador de Atenco tuvo como saldo decenas de policías y residentes heridos, y dos residentes muertos por heridas de bala. Tras intentar desalojar a floristas de las calles, la policía fue atacada con cócteles Molotov y machetes por los residentes, quienes retuvieron como rehenes a varios policías durante toda la noche, hasta que miles de oficiales se movilizaron para liberar a los rehenes y tomar el control de la localidad.
En respuesta a las denuncias generalizadas de brutalidad policial, la CNDH investigó lo sucedido y emitió una recomendación en noviembre del mismo año, en el que se documentaban los atroces abusos cometidos. Según la CNDH, la policía federal y estatal había arrestado ilegalmente a 145 personas dentro de su hogar, y había sometido a 207 personas detenidas a castigos inhumanos, crueles e inusuales. Al menos 11 mujeres y 15 hombres fueron torturados, y 26 mujeres detenidas fueron víctimas de abuso sexual. La CNDH también documentó que el gobierno federal, después de llevar a cabo procedimientos ilegales e irregulares, había expulsado del país a cinco extranjeros que, según se informó, habían participado en las manifestaciones75.
La CNDH pidió a la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) federal y al gobernador del estado de México que brindaran información a las autoridades competentes para que éstas pudieran llevar a cabo procedimientos administrativos e investigaciones penales de los policías federales y estatales acusados de haber perpetrado los abusos. También recomendó que ambas instituciones ofrecieran capacitación a los agentes de seguridad pública sobre el uso adecuado de la fuerza y que otorgaran indemnizaciones a las personas cuya integridad física había sido vulnerada durante los sucesos. Por último, la CNDH solicitó al Instituto Nacional de Migración (INM) que investigara administrativamente a los funcionarios públicos involucrados en la expulsión de los cinco extranjeros76.
Los investigadores de la CNDH a cargo del caso informaron a Human Rights Watch que la CNDH ha seguido atentamente la respuesta del gobierno estatal, analizando el cumplimiento de su obligación de investigar la posible responsabilidad de los 1815 integrantes de la Agencia de Seguridad Estatal que participaron en el enfrentamiento. Según los investigadores, la CNDH ha solicitado, cada 15 días, información sobre las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades estatales y ha analizado la forma en que éstas se practicaron77. En su informe anual de 2006, la CNDH incluyó una descripción detallada de la información que había recibido acerca de las actividades emprendidas por el gobierno del estado, sus resultados y las cuestiones pendientes. De acuerdo con este informe, se iniciaron diversas investigaciones penales a nivel estatal, y se aplicaron sanciones administrativas a nueve agentes estatales (cuatro fueron destituidos de sus cargos y cinco fueron suspendidos durante 90 días)78.
Sin embargo, la CNDH no ha hecho un seguimiento de las recomendaciones formuladas al gobierno federal. Los investigadores de la CNDH a cargo de este caso sostienen que sólo pueden hacer un seguimiento muy limitado cuando las autoridades gubernamentales rechazan sus recomendaciones. Sostienen que, una vez que el secretario de seguridad pública federal rechazó sus recomendaciones, lo único que la CNDH podía hacer era difundir que éstas habían sido rechazadas79. (Lo hizo mediante severos comunicados de prensa y varias declaraciones en los medios)80.
La CNDH, no obstante, no objetó públicamente los motivos invocados por el secretario de seguridad pública al rechazar las recomendaciones. El secretario respondió mediante un documento de 57 páginas, que analizaba los resultados de la investigación y las recomendaciones de la CNDH, y sostuvo que la CNDH no había documentado adecuadamente los hechos y que no contaba con evidencia que acreditara que policías federales habían cometido abusos81. En vez de limitarse a criticar al secretario de seguridad pública por no aceptar las recomendaciones, la CNDH podría haber respondido a estos argumentos explicando claramente por qué sus conclusiones eran ciertas, a fin de impulsar que la SSP adoptara medidas para abordar los abusos documentados. También podría haber aprovechado cuando el secretario de seguridad pública fue designado procurador general de la república, la persona a cargo de llevar adelante las investigaciones, para reiterar sus preocupaciones de una manera más clara.
La CNDH no se tomó el trabajo de refutar los argumentos invocados por el secretario de seguridad pública para justificar la falta de implementación de las recomendaciones. A más de un año de los sucesos, sólo se han impuesto sanciones administrativas limitadas a nueve policías y las víctimas de las torturas todavía no han obtenido resarcimiento.
El caso de Ciudad Juárez constituye uno de los ejemplos más dramáticos de la dispar trayectoria de la CNDH en la promoción de los derechos humanos. A diferencia de los casos anteriores, en el caso de Ciudad Juárez, la CNDH ha desempeñado un rol activo en el seguimiento de sus recomendaciones a las autoridades estatales. Pero, lamentablemente, esperó cinco años para hacerlo.
En 1998, la CNDH preparó un informe integral que abordaba los homicidios y las “desapariciones” de mujeres en Ciudad Juárez en el estado de Chihuahua. El informe documentó graves falencias en la administración de los casos por parte de las autoridades locales encargadas de investigarlos. El documento determinó, por ejemplo, que las autoridades no habían practicado autopsias ni interrogado a testigos en algunos de los casos. En otros, en los cuales había evidencia de abuso sexual, no habían practicado pruebas para detectar la posible presencia de semen en los cuerpos de las víctimas. En algunos casos, las autoridades habían esperado días o incluso semanas para investigar las denuncias de “desapariciones” y homicidios. En un caso en particular, las autoridades no habían interrogado a una persona cuyo documento de identidad había sido encontrado en el calzado de la víctima82.
La CNDH instó al gobernador de Chihuahua a que se asegurara que se iniciaran investigaciones administrativas y penales contra ciertos funcionarios estatales de alto rango que no habían investigado los casos. También pidió al gobernador que tomara medidas para garantizar que se investigaran con mayor seriedad los delitos en los cuales las víctimas eran mujeres, y que mejorara la calidad de la seguridad pública y la administración de justicia en general en el estado83. El gobernador aceptó estas últimas recomendaciones pero rechazó el pedido de investigar a las autoridades responsables de la mala administración de los casos.
Durante los cinco años siguientes, la CNDH solo llevó a cabo un seguimiento mínimo únicamente de las recomendaciones que habían sido aceptadas. El seguimiento consistió en solicitar información a los gobiernos estatal y municipal periódicamente e incluir una breve referencia en sus informes anuales que decía que estas autoridades no habían proporcionado la información solicitada84. La CNDH también se comunicó con familiares de las víctimas para evaluar la implementación de las recomendaciones por parte del estado, pero no utilizó la información que éstos le brindaron para hacer declaraciones públicas oficiales que impulsaran a las autoridades estatales a actuar85. Peor aún, la CNDH no supervisó las acciones del gobierno estatal para analizar si éste había exigido a sus funcionarios de alto rango, incluido el procurador general del estado, que rindieran cuentas por no haber abordado estos casos seriamente86.
Dada la ausencia de seguimiento, no es de extrañarse que el informe de la CNDH de 1998 haya tenido un impacto ínfimo o nulo en el problema de la violencia contra las mujeres. Durante los cinco años siguientes, los homicidios y las “desapariciones” no disminuyeron en lo más mínimo. En estos años se produjeron 187 nuevos homicidios de mujeres87 y 28 mujeres “desaparecieron”88.
A partir de 2001, la violencia y la impunidad constantes comenzaron a atraer atención internacional, en gran parte como resultado de los esfuerzos de las ONG locales. Una gran cantidad de observadores internacionales visitaron Chihuahua y publicaron informes acerca de este problema. Algunos de estos observadores fueron el Relator Especial de las Naciones Unidas Sobre la Independencia e Imparcialidad de Jueces y Abogados, la Relatora Especial sobre los Derechos de la Mujer de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dos expertos del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, y la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito. Varios grupos no gubernamentales internacionales, incluidos la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos y Amnistía Internacional, también llevaron a cabo investigaciones y campañas de abogacía, lo cual reforzó las iniciativas de ONG locales cuyo objetivo era poner fin a la impunidad de estos delitos.
Debieron transcurrir varios años de presiones a nivel nacional e internacional para que la CNDH decidiera actuar. En 2003, emitió otro informe sobre la situación en Ciudad Juárez, en el cual concluyó que el estado de Chihuahua no había implementado algunas de sus recomendaciones más importantes formuladas cinco años antes89. Durante este lapso, según documentó la CNDH, la irregularidades y los abusos por parte de la policía y los agentes del ministerio público no solo habían continuado sino que se habían agravado. En muchos casos, las autoridades no investigaron a determinadas personas, a pesar de contar con pruebas contundentes que las incriminaban. Los agentes del ministerio público cerraron casos equivocadamente antes de completar incluso las tareas más básicas, como identificar a la víctima.
Lo más preocupante es que los agentes a cargo de aplicar la ley habían obtenido confesiones bajo coacción. La CNDH identificó 89 casos en los cuales los sospechosos de haber cometido estos delitos habían “confesado espontáneamente” ante un agente del ministerio público, para luego retractarse ante el juez y afirmar que habían sido sometidos a torturas. La CNDH concluyó que el uso de violencia física o psicológica para obtener confesiones parecía ser una práctica habitual de la procuraduría estatal90.
El informe de 2003 es un ejemplo claro del tipo de seguimiento que la CNDH debería haber realizado desde el principio. Este informe documentó clara y exhaustivamente la falta de implementación de sus recomendaciones anteriores por parte del gobierno estatal, y formuló recomendaciones sobre cómo mejorar la implementación. Por ejemplo, instó al gobierno federal a designar un fiscal especial que trabajara con las autoridades del estado para lograr avances en las investigaciones penales de los homicidios y las “desapariciones”. También exigió a la Fiscalía Especial para la Investigación de Homicidios de Mujeres en el Municipio de Juárez, Chihuahua, que, entre otras cosas, investigara estos casos debidamente. Y reiteró su recomendación que se aplicaran sanciones e incluso se juzgara penalmente a los funcionarios estatales que habían manejado los casos de manera manifiestamente incorrecta91.
A diferencia de sucedido con posterioridad al informe de 1998, después de la presentación de su informe de 2003, la CNDH emprendió un seguimiento serio y enérgico. En su informe anual de 2003, la CNDH sostiene que ni el gobierno estatal ni el municipal habían implementado adecuadamente las recomendaciones emitidas en 1998.92 La CNDH creó una oficina en Ciudad Juárez a cargo de monitorear la implementación de las recomendaciones (así como de atender cuestiones de derechos humanos relacionadas con los migrantes en la frontera), emitió 40 comunicados de prensa acerca de la situación en Ciudad Juárez y expresó sus inquietudes a los representantes de las Naciones Unidas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Parlamento Europeo y la Unión Europea93. En 2004, publicó un informe de seguimiento sobre la implementación de sus recomendaciones por parte de los gobiernos y, a este informe, siguió otro en 2005, publicado a instancias del Congreso mexicano, que efectuaba un análisis de la situación94.
Las intervenciones de la CNDH jugaron un papel importante, junto con los esfuerzos críticamente importantes de la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez y las ONGs locales, para generar la presión política necesaria a nivel estatal para abordar estos continuos problemas. En octubre de 2004, el nuevo gobernador de Chihuahua nombró a una nueva procuradora general del estado, Patricia González, quien se propuso modificar cómo el estado manejaba los casos, poniendo mayor énfasis en las técnicas de investigación y el fortalecimiento de las oficinas internas que debían actuar cuando los funcionarios públicos cometen abusos95. En 2006, la legislatura de Chihuahua aprobó una reforma integral del sistema de justicia que proporcionó a González los recursos necesarios para llevar a cabo su trabajo96. Desde entonces, se han juzgado con éxito más de 170 casos de violencia contra mujeres. Otros 66 casos están pendientes ante los tribunales actualmente, mientras que 16 han sido derivados al sistema de justicia de menores y más de 130 casos están siendo investigados97.
La Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez también realizó contribuciones muy importantes a este proceso a través de, entre otras cosas, apoyar el trabajo del Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF)98. El EAAF, que ha estado trabajando bajo los auspicios de la Procuraduría General de Justicia del Estado en Ciudad Juárez para obtener muestras de cadáveres y familiares y cotejar sus resultados de ADN, ha tomado muestras de al menos 80 cadáveres y 193 familiares, y ha logrado identificar 27 cadáveres99.
El caso de Juárez ilustra la fundamental y constructiva función que puede desempeñar la CNDH después de documentar prácticas abusivas. Lamentablemente, la institución demoró cinco años en asumir este rol constructivo, y el costo de este retraso para las víctimas y sus familiares es incalculable.
Los cuatro casos anteriores no constituyen ejemplos aislados. Por el contrario, reflejan una falla más generalizada de la CNDH que consiste en no impulsar la implementación de sus recomendaciones. Los funcionarios de la CNDH justifican esta omisión invocando supuestas limitaciones al mandato de la institución. No obstante, un análisis más profundo del marco normativo que rige a la CNDH y de sus prácticas concretas revela que las limitaciones a las que apelan estos funcionarios son, a menudo, autoimpuestas.
El reglamento que rige a la CNDH establece específicamente que “la competencia de la Comisión Nacional consiste en dar seguimiento y verificar que [la recomendación] se cumpla en forma cabal” y que esta función de seguimiento incluye los casos en los cuales las “recomendaciones no [son] aceptadas”.100 La CNDH sólo puede “cerrar” un caso luego de concluir su seguimiento101. Los funcionarios de la CNDH, sin embargo, insisten en que ellos solo pueden hacer un seguimiento para constatar que se implementen sus recomendaciones si las autoridades del gobierno las aceptan102. Por lo tanto, cuando las recomendaciones son rechazadas, la CNDH a menudo no efectúa tal seguimiento y, de este modo, abandona los casos y deja a las víctimas sin acceso a recursos a los cuales tienen derecho.
En el caso de los homicidios de Ciudad Juárez, por ejemplo, la CNDH decidió no monitorear cómo el estado manejó las acusaciones de negligencia grave por parte de altos funcionarios después de que el gobierno estatal rechazara las recomendaciones pertinentes hechas en 1998103. De la misma manera, en el caso de brutalidad policial en Atenco, la CNDH no continuó revisando cómo el gobierno federal manejó las acusaciones de abusos después de que el secretario de seguridad pública federal rechazara sus recomendaciones104.
La pasividad de la CNDH en los casos de Ciudad Juárez y Atenco también se refleja en muchos otros ejemplos. De las 354 recomendaciones que la CNDH emitió en casos específicos entre los años 2000 y 2006, 70 (es decir, el 20 por ciento) fueron rechazadas por las autoridades del gobierno que las recibieron105. Según la propia interpretación autorrestrictiva que la CNDH hace de su mandato, en estos casos la Comisión no tenía otra alternativa más que abandonar su trabajo, lo cual parece haber hecho en varias ocasiones.
Por ejemplo, en julio de 2004 M.A.C.C., un menor, fue presuntamente detenido, golpeado y violado por policías de Ciudad del Carmen, estado de Campeche. La CNDH concluyó que M.A.C.C. había sido golpeado y que la presunta acusación de violación debía seguir siendo investigada106. La CNDH recomendó que se realizaran indagaciones penales y administrativas. El 1 de diciembre de 2005, el presidente municipal de Carmen notificó a la CNDH que rechazaba las recomendaciones107. La CNDH cerró el caso el 21 de diciembre de 2005108.
En 2003, la CNDH documentó que funcionarios de la Procuraduría General de Justicia Militar (PGJM) y de la Policía Judicial Militar habían detenido arbitrariamente a cientos de soldados del 65º Batallón de Infantería del Ejército(con base en Guamuchil, Sinaloa) y los había mantenido incomunicados por el lapso de cuatro o cinco días, durante los cuales fueron sometidos a abusos físicos y psicológicos, incluyendo tortura. La CNDH recomendó que la PGJM investigara la responsabilidad penal y administrativa de los funcionarios responsables de cometer estos abusos, que brindara capacitación sobre normas de derechos humanos y que protegiera la confidencialidad del personal militar que había colaborado con su investigación109. La PGJM rechazó las recomendaciones el 15 de mayo de 2003110. El 20 de mayo de 2003, la CNDH cerró el caso111.
En 2004, la CNDH documentó el caso de Daniel Torres, quien denunció que había sido golpeado y torturado por oficiales de policía, quienes le habían aplicado descargas eléctricas para que confesara haber cometido un homicidio. La CNDH concluyó que la policía había detenido arbitrariamente a Torres y que había amplia evidencia que respaldaba las alegaciones de tortura112. La CNDH recomendó que el gobierno estatal iniciara investigaciones penales y administrativas de los policías que habían participado de la detención. Sin embargo, cuando el gobernador no dio una respuesta a la recomendación en el plazo de 15 días, la CNDH determinó que éste la había rechazado113. De acuerdo con la interpretación de la CNDH de su mandato, no se daría seguimiento al caso. De hecho, en la sección sobre seguimiento de las recomendaciones en los informes anuales de la CNDH de 2005 y 2006, no se hace ninguna mención al respecto.
En 2004, la CNDH documentó el caso de Juan Antonio Ortiz Rivera, quien había sido detenido arbitrariamente y golpeado por la Policía Municipal de la Ciudad de Chihuahua114. La CNDH recomendó que se iniciara un procedimiento administrativo contra los policías involucrados115. Sin embargo, cuando el gobierno municipal no contestó la recomendación, la CNDH determinó que había sido rechazada116. Y, si bien la CNDH no especificó si daría o no seguimiento a sus recomendaciones, dado que no hay mención alguna del caso en la sección dedicada al seguimiento de las recomendaciones en los informes anuales de la CNDH de 2005 y 2006, es razonable concluir que no lo hizo.
En 2004, la CNDH documentó el caso de Jaime Arias Sealauder, y determinó que él había sido sometido a abusos físicos por parte de la policía judicial de Tijuana. La CNDH analizó un informe médico presentado por la Procuraduría General de la República (PGR), que documentaba marcas de hemorragia en la zona del estómago, en el costado y en la espalda, y un corte en el labio superior, y determinó que las lesiones habían sido infligidas, probablemente con la intención de lastimarlo mientras estaba detenido117. La CNDH recomendó al gobernador de Baja California que ordenara el inicio de investigaciones penales y administrativas.El 22 de septiembre de 2004, el estado rechazó sus recomendaciones118.La CNDH cerró el caso el 12 de noviembre de 2004119.
En enero de 2004, Julio César Vázquez Meza, de 15 años, se cayó del techo de su casa, en el estado de Tlaxcala. Durante el transcurso de las 18 horas posteriores, Julio fue trasladado a seis hospitales diferentes, y falleció cuando se dirigían al último120. La CNDH concluyó que la Secretaría de Salud de Tlaxcala, el gobernador de Tlaxcala, uno de los médicos que se rehusaron a atender a Julio y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) violaron los derechos de Julio a la salud y a recibir una atención médica adecuada121. La CNDH recomendó al IMSS que llevara a cabo una investigación administrativa del caso y que pagara una indemnización a los padres de Julio. También recomendó que el gobernador de Tlaxcala adoptara medidas para mejorar los servicios de salud del estado. El director general del IMSS rechazó la recomendación el 18 de agosto de 2004. El gobernador aceptó solo algunas recomendaciones. La CNDH cerró todo el caso, considerando que una aceptación parcial no era suficiente para darle seguimiento a la recomendación122.
Incluso cuando sus recomendaciones son aceptadas, la CNDH a menudo no se asegura de que sean implementadas. Esta práctica es particularmente evidente cuando recomienda la realización de investigaciones penales o administrativas. (En aproximadamente la mitad de las recomendaciones que emitió entre 2000 y 2006, la CNDH solicitó a las autoridades gubernamentales que realizaran investigaciones penales o administrativas).
En el caso de las investigaciones penales, los funcionarios de la CNDH argumentan que no tienen facultades para examinar el trabajo de los agentes del ministerio público. No pueden monitorear el avance de las investigaciones penales,123 ni evaluar su calidad124. El motivo, alegan, es que las leyes mexicanas sólo les permiten solicitar que se realicen investigaciones, pero depende exclusivamente de los agentes del ministerio público determinar cómo se llevan a cabo.
Ni la Ley de la CNDH ni su Reglamento Interno limitan la posibilidad de darle seguimiento a este tipo de recomendaciones. Por el contrario, otorgan a la CNDH, en forma explícita, la facultad de monitorear investigaciones penales y administrativas sobre abusos de los derechos humanos que haya documentado125. Además, sucesivos presidentes de la CNDH han reconocido que la institución tiene esta facultad126. Y, de hecho, la CNDH ha monitoreado y criticado públicamente el trabajo de los agentes del ministerio público en numerosas oportunidades127.
El impacto negativo de esta lectura incorrecta de su mandato fue evidente cuando la CNDH tuvo que lidiar con los casos de la “guerra sucia”. Si bien, como consecuencia de su informe sobre los delitos de la “guerra sucia” se creó una Fiscalía Especial para investigar estos crímenes, la CNDH no hizo prácticamente nada para abordar las deficiencias de la Fiscalía y los obstáculos que interpusieron otras instituciones gubernamentales para limitar el avance de las investigaciones.
La pasividad de la CNDH también se hizo evidente en el conocido caso de Rodolfo Montiel y Teodoro Cabrera,dos líderes campesinos que militaban en movimientos ambientalistas en las montañas del estado de Guerrero. Montiel y Cabrera fueron detenidos por soldados en 1999 y retenidos en forma ilegal durante dos días, antes de ser entregados a las autoridades civiles. Los dos hombres denunciaron haber sido torturados durante su detención. La CNDH emitió una recomendación en la cual concluyó que habían sido detenidos en forma arbitraria y torturados128. Convocó a los agentes del ministerio público militar a que iniciaran una investigación penal129. La Procuraduría Militar examinó el caso y decidió no presentar cargos, con el argumento de que no había pruebas de tortura130. Sin embargo, aunque no hubiera suficientes pruebas sobre la tortura, sí había pruebas claras de una detención arbitraria131. La CNDH no denunció que los agentes del ministerio público militar no habían manejado las acusaciones correctamente, sino se limitó a terminar el seguimiento y cerrar el caso132.
Otra manera en la cual la CNDH limita su trabajo de seguimiento es emitiendo recomendaciones que solo piden el inicio de una investigación133. La CNDH considera que su participación en un caso debería terminar si la investigación se inicia, independentemente de que se lleve a cabo de una manera satisfactoria y concluya, y sin analizar si las víctimas de hecho tienen acceso a un recurso efectivo.
En 2000, por ejemplo, la CNDH documentó que funcionarios de la PGR habían utilizado excesivamente la fuerza para detener a Guadalupe Carrasco Licea, y le causaron moretones y cortes en el cuello, los brazos y el torso. La CNDH recomendó que el procurador general de la república ordenara una investigación para averiguar quién había llevado adelante esta detención, que se iniciara una investigación administrativa en contra de los responsables y que se informara a los agentes del ministerio público pertinentes para que pudieran realizar la investigación penal correspondiente134. La CNDH concluyó que la recomendación se encontraba “totalmente cumplida” dos meses después de ser emitida, cuando la PGR informó “sobre las medidas que se tomaron para dar cumplimiento a lo recomendado” y adjuntó documentación sobre el inicio de una investigación realizada por su Contraloría Interna135.
En 2002, la CNDH documentó que una enfermera del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) colocó un anticonceptivo intrauterino a Hermelinda del Valle Ojeda, una mujer indígena de Oaxaca, sin su consentimiento. Ojeda llevó este método anticonceptivo en su cuerpo sin saberlo durante dos años, lo cual le provocó riesgos de salud136. La CNDH sostuvo que el IMSS había violado sus derechos sexuales y reproductivos, así como su derecho a la salud. Recomendó que el IMSS ordenara a su órgano de control interno que iniciara una investigación administrativa y, si los resultados de tal investigación lo justificaban, que proveyera información al Ministerio Público para que éste abriera una investigación penal137. La CNDH decidió que la recomendación estaba “totalmente cumplida” cuando el IMSS informó que había “dado vista” a su órgano de control interno para que iniciara el procedimiento administrativo138.
En 2003, la CNDH documentó que Laura Guzmán Soria, que estaba embarazada, murió debido a mala praxis médica en un hospital público de Baja California. La CNDH concluyó que los médicos que la trataron habían violado su derecho a la vida y a la salud, y recomendó que el IMSS informara a la oficina de control interno que debía iniciar y llevar adelante una investigación administrativa de los médicos y de los directores del hospital, y proporcionar una reparación pecuniaria a los familiares de la víctima139. La CNDH consideró que la recomendación estaba “totalmente cumplida” después de que el IMSS envió información sobre el caso a su órgano de control interno para que éste iniciara una investigación administrativa140. (Con respecto a la compensación económica, la CNDH sostuvo que la recomendación había sido implementada, dado que el Consejo Técnico del IMSS había firmado un acuerdo comprometiéndose a pagar las reparaciones).
En 2000, la CNDH descubrió que la policía municipal de Veracruz había hecho uso de fuerza excesiva al arrestar a José Leonardo Rosas Hernández, y recomendó que el ayuntamiento de la municipalidad de Córdoba propusiera que el Cabildo (legislatura local) firmara un acuerdo para iniciar una investigación administrativa. También sostuvo que, independientemente de la recomendación anterior, el ayuntamiento podía informar al agente del ministerio público pertinente para que éste, a su vez, pudiera llevar a cabo investigaciones penales141. Al año siguiente, la CNDH consideró que la recomendación estaba “totalmente cumplida” después de que la legislatura local acordó solicitar a la Contraloría del ayuntamiento que iniciara la investigación administrativa y aprobó “dar vista” al ministerio público para que iniciaran una investigación penal142.
La CNDH suele emitir otros dos tipos de documentos que también requieren seguimiento: los “informes especiales” y las “recomendaciones generales”. De acuerdo con el Reglamento Interno de la CNDH, los informes especiales tienen por objeto abordar problemas relacionados con los derechos humanos “cuando la naturaleza del caso lo requiera por su importancia o gravedad”143. Las recomendaciones generales estudian las leyes, políticas y prácticas que propician las violaciones de los derechos humanos144. En ambos casos, los funcionarios de la CNDH sostienen que pueden abandonar su trabajo después de publicar sus conclusiones con demasiada frecuencia.
En el caso de los informes especiales, algunos funcionarios de la CNDH alegan que la institución no tiene facultades legales para llevar a cabo un seguimiento de sus conclusiones y que, por lo tanto, debe limitarse a recibir información de las autoridades del gobierno145. Sin embargo, la ley que regula el trabajo de la CNDH contempla esta facultad. Su Reglamento Interno dispone que “la Comisión Nacional no estará obligada a dar seguimiento” a los informes especiales,146 lo cual sugiere fuertemente que la CNDH tiene discreción para hacerlo y puede hacerlo cuando así lo desea (si quienes redactaron esta norma hubieran querido prohibir el seguimiento, habrían podido y habrían incorporado explícitamente la prohibición, en vez de utilizar el lenguaje citado anteriormente). Además, algunos funcionarios de la CNDH consideran efectivamente que el seguimiento de los informes especiales es apropiado y lo han hecho en algunos casos147. Por ejemplo, la CNDH llevó a cabo un seguimiento activo de su “informe especial” de 2003 sobre Ciudad Juárez y de su “informe especial” sobre Guadalajara (aunque después de varios años de omitir el hacerlo).
En cuanto a las recomendaciones generales, un funcionario de la CNDH le dijo a Human Rights Watch que la Comisión no tiene la obligación legal de hacer seguimiento148. En consecuencia, según entienden los funcionarios de la CNDH, en estos casos no hay necesidad de hacer otra cosa más que recibir información149. De hecho, todas las recomendaciones generales que la CNDH emitió hasta hoy terminan con el mismo párrafo, que informa a la autoridad gubernamental que no tiene obligación de aceptar la recomendación general y solicitándole que envíe evidencia de haber implementado la recomendación dentro de un plazo de 30 días. Sin embargo, las normas por las que se rige la CNDH requieren un rol mucho más activo de la Comisión, que no se limita meramente a esperar a que el gobierno envíe información. Por el contrario, el Reglamento Interno de la CNDH dispone específicamente que se hará “verificación del cumplimiento” de las recomendaciones generales150.
Ante la pregunta de por qué no hacían un seguimiento más activo a sus informes y recomendaciones, los funcionarios de la CNDH se remitieron a un principio de derecho administrativo mexicano, conocido como el “principio de legalidad”, según el cual los funcionarios públicos sólo pueden hacer aquello que la ley autoriza expresamente151. Estos funcionarios sostienen que, de acuerdo con este principio, cualquier trabajo que lleven a cabo y exceda el mandato expreso de la CNDH constituiría un abuso de autoridad y los haría pasibles de sanciones administrativas152.
Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el mandato de la CNDH permite a estos funcionarios desempeñar las mismas funciones que, según ellos, excede el mandato de la institución. Esto incluye la supervisión de las investigaciones penales y el seguimiento de las recomendaciones rechazadas, los “informes especiales” y las “recomendaciones generales”. Y, como también fue mencionado anteriormente, en algunos casos los funcionarios de la CNDH han desempeñado estas funciones y han obtenido resultados positivos.
Además, aun en el caso que el mandato de la CNDH estuviera efectivamente limitado, como sostienen estos funcionarios, se trataría, en gran parte, de limitaciones autoimpuestas, dado que la CNDH es responsable de redactar su propio Reglamento Interno y tiene la facultad de solicitar al Congreso que modifique su mandato legal153. En otras palabras, la CNDH manifiesta que no puede hacer su trabajo porque tiene las manos atadas, pero no hace lo necesario para que se las desaten.
El propósito del principio de legalidad es proteger a las personas de actos arbitrarios por parte del gobierno. El principio deriva de una cláusula de la Constitución de México que establece que “[N]adie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal de procedimiento”154. De acuerdo con los tribunales mexicanos, este principio pretende aplicarse “a todos los actos de gobierno que tienen por objeto afectar al individuo en forma negativa”155. Su principal relevancia práctica radica en que otorga a las personas el derecho a conocer en detalle todas las circunstancias que conducen a una decisión del gobierno, de modo que tengan la oportunidad de objetar sus fundamentos y de defenderse en forma adecuada156.
Al invocar este principio para evitar hacer un seguimiento de sus propias recomendaciones, la CNDH desvirtúa completamente el principio y lo emplea para proteger a funcionarios del gobierno que abusan de su autoridad, en lugar de proteger a las personas cuyos derechos fueron violados.
