Le Sénégal s'est souvent engagé au niveau international dans le domaine des droits de l'homme et les gouvernements successifs ont généralement réagi lorsque la communauté internationale s'est inquiétée du respect des droits de l'homme au Sénégal. Le pays a fréquemment montré l'exemple au niveau international en ce qui concerne la promotion des droits de l'homme, comme il l'a encore démontré récemment en étant le premier Etat à ratifier le Statut du Tribunal Pénal International. Il n'est donc pas surprenant que le Sénégal ait un comité des droits de l'homme depuis 1970, établi par décret et chargé en premier lieu de sensibiliser davantage aux droits de l'homme, par exemple en organisant des activités nationales pour marquer la Journée des droits de l'homme instaurée par l'ONU. Au cours des vingt-sept années qui ont suivi, les réalisations du comité ont toutefois varié en fonction des circonstances politiques et du dynamisme des directeurs qui se sont succédé. Parfois, il semblait à peine fonctionner mais en 1993, le Président Abdou Diouf a nommé Youssoupha Ndiaye, président du Conseil Constitutionnel, à la tête du comité. Youssoupha Ndiaye avait également été élu à la Commission régionale Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples à ses débuts en 1987. Lorsqu'il a pris la direction du comité des droits de l'homme à la fin 1994, Ndiaye a activement cherché à le redynamiser et à l'impliquer directement dans l'élaboration de la politique gouvernementale en matière de droits de l'homme, mais sans grand succès. Ensuite, avec Malick Sow, président du tribunal départemental de Dakar, il a proposé que le comité soit réorganisé et reconstitué aux termes d'une loi conforme aux Principes de Paris adoptés par l'ONU en 1992.

Les pressions en faveur d'une nouvelle loi renforçant et relançant le comité sont également venues d'autres horizons. La bonne réputation dont jouissait le Sénégal sur le plan des droits de l'homme se trouvait ternie par les accusations d'exactions commises par les forces de sécurité en Casamance, ce qui allait conduire le Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies, à la suite d'une plainte individuelle déposée en vertu du protocole facultatif, à estimer que le Sénégal avait violé ses obligations juridiques internationales et à l'appeler à verser des dédommagements. Un autre coup dur a été lorsque le gouvernement allemand a décidé d'enlever le Sénégal de la liste des pays « sûrs » qui respectaient les droits de l'homme. Bien que dans la pratique, cette décision n'ait affecté que les demandeurs d'asile en Allemagne, il s'agissait d'un fameux désaveu symbolique de la part de l'un des principaux partisans du Sénégal sur la scène internationale.¹ De nombreux militants sénégalais ont affirmé que cette décision allemande avait eu un impact décisif car elle a convaincu le gouvernement qu'il devait prendre des mesures supplémentaires pour restaurer la réputation internationale du Sénégal.

Suite à cela, une nouvelle loi a été adoptée par le parlement le 26 février 1997 et promulguée le 10 mars 1997, instituant le Comité Sénégalais des Droits de l'Homme (CSDH). Le CSDH est défini comme étant une institution indépendante visant à promouvoir les droits de l'homme par la « consultation, l'observation, l'évaluation, le dialogue et la concertation. » En instituant le CSDH par une loi plutôt que par un décret ou un règlement, le gouvernement a valorisé son statut et sa définition « d'institution indépendante ». Le CSDH est pluraliste, avec des membres provenant d'horizons divers, et il dispose de compétences étendues et d'une grande marge de manoeuvre en ce qui concerne le choix des moyens et des problèmes à traiter, bien qu'en même temps, les pouvoirs réels qui lui sont conférés sont faibles. Son mandat est de promouvoir et de protéger les droits de l'homme, ainsi que de présenter des rapports sur les conditions des droits de l'homme dans le pays. Sur le plan de la promotion, son rôle, défini à l'article 2 de la loi, consiste à sensibiliser le gouvernement et le grand public par le biais des médias, de la formation, de conférences « ou de tout autre moyen ». Il doit aussi « créer, collecter et distribuer » de la documentation au sujet des droits de l'homme.

Au niveau de la protection des droits de l'homme, le CSDH doit entreprendre une action lorsque des atteintes aux droits de l'homme sont constatées ou portées à sa connaissance par l'autorité.² En outre, il peut « attirer l'attention » des autorités publiques sur les violations des droits de l'homme et proposer des solutions. Le CSDH est également habilité à émettre des avis ou des recommandations sur « toutes questions » touchant aux droits de l'homme, notamment « les lois, règlements ou pratiques administratives ».

Le CSDH joue un rôle important, bien que moins bien défini, en tant qu'espace de médiation entre la société civile et le gouvernement sur les questions des droits de l'homme. Ce point est formulé de diverses façons dans la loi : la préface qualifie le CSDH d'organe de « dialogue », de « consultation », et de « concertation », et le mandat stipule qu'il doit « assurer la concertation entre les forces sociales » au sein de la société civile et des institutions étatiques. Bien que la formulation soit quelque peu obscure sur papier, il s'agit clairement de l'un des objectifs les plus importants pour les autorités et les ONG. L'importance du CSDH en tant que forum pluraliste servant à soulever et à répondre aux questions relatives aux droits de l'homme a été mise en évidence dans les discours du Président Diouf et du président du CSDH. Par exemple, le Président Diouf a fait référence au CSDH comme d'un lieu où « les militants des droits de l'homme pouvaient s'exprimer librement.»³ Youssoupha Ndiaye, pour sa part, a qualifié le CSDH de « forum où les organisations non gouvernementales peuvent . . . attirer l'attention des autorités sur de possibles violations des droits de l'homme. »⁴

L'une des fonctions les mieux définies du CSDH, mentionnée à l'article 3 de la loi, est d'étudier les rapports et documents présentés par l'Etat aux organismes régionaux et onusiens des droits de l'homme, et de coopérer avec ces agences afin de « veiller à ce que le Sénégal respecte les obligations qui lui incombent en vertu du droit régional et international ». En fait, il s'agit là du seul pouvoir clair dont dispose le CSDH vis-à-vis des autorités gouvernementales. Non seulement il est appelé à examiner les rapports sur les droits de l'homme préparés par tous les organismes gouvernementaux, mais en plus, le décret qui établit un comité interministériel des droits de l'homme, responsable notamment de coordonner la préparation des rapports de l'Etat, stipule que le CSDH doit être consulté.

La loi garantit un haut niveau de transparence et octroie un grand pouvoir de décision au CSDH quant au choix de ses priorités et des cas sur lesquels il se penchera. Il doit rendre publics toutes ses recommandations et tous ses avis. Son rapport annuel, qui inclut toutes les communications internes et les notes de réunions, est également publié. La plus grande faiblesse du CSDH est l'absence de pouvoir d'investigation ou d'un rôle officiel lors de la révision des lois. Il n'y a pas de procédure automatique de consultation du CSDH lors du processus d'élaboration des lois ayant trait aux droits de l'homme. Au cours des dernières années, d'importantes lois ont été adoptées sans l'apport du CSDH en matière de réforme de la procédure pénale et de criminalisation de la mutilation génitale des femmes.⁵ Le problème est exacerbé par l'absence, jusqu'à il y a peu, d'un secrétariat opérationnel, doté de moyens lui permettant de suivre activement ce qui se passe dans les ministères et à l'Assemblée Nationale. Mais l'absence de pouvoirs explicites affecte également le CSDH, l'empêchant de remplir la partie de son mandat portant sur les violations individuelles. La loi appelle le comité à prendre des mesures en cas de violations, mais rien n'indique clairement quelles sont les mesures qu'il peut prendre, mis à part le fait de mettre en lumière ces violations dans une communication privée ou publique. Le comité n'est pas doté de pouvoirs explicites d'investigation, comme par exemple avoir le droit d'obtenir des documents ou d'interroger les autorités. On suppose que le CSDH servira de forum de réconciliation pour résoudre les problèmes à l'amiable.

La loi de 1997 prévoit pour le CSDH une composition large et variée. Il comprend vingt-quatre membres jouissant du droit de vote, dont la majorité sont des représentants de la société civile. Les membres ne reçoivent pas de rémunération. En outre, le CSDH est libre d'ajouter des personnes de l'extérieur. La composition du comité est la suivante:

· huit représentants des ONG humanitaires et des droits de l'homme ;

· trois membres de l'Assemblée Nationale ;

· deux représentants d'organisations de femmes ;

· deux représentants syndicaux ;

· un membre du conseil économique et social du gouvernement ;

· un membre du conseil constitutionnel ;

· un membre du conseil d'Etat ;

· un membre de la cour de cassation ;

· un membre du barreau ;

· un membre du bureau du médiateur ;

· un membre du Haut Conseil de la radio-télévision ;

· un membre de l'université nationale

· un membre de l'Institut universitaire des Droits de l'Homme et de la Paix

· et cinq employés administratifs ne jouissant pas du droit de vote.

Les membres sont choisis par les institutions ou groupes auxquels ils appartiennent. Bien qu'il n'existe aucune procédure officielle pour déterminer quelles ONG participent au choix des membres, il n'y a pas eu de grands désaccords à ce sujet en 1997. Il est néanmoins possible que des problèmes surgissent si cette sélection est davantage contestée à l'avenir. Les membres sont élus pour une période de quatre ans. Les membres actuels ont été élus en mai 1997. L'article 6 de la loi prévoit que si, au cours de leur mandat, les membres perdent le statut qui leur permet de participer aux élections, ils seront remplacés.

Le comité a une structure de gestion simple. Outre le président, qui est désigné par décret, les membres ont élu un « coordinateur », Malik Sow, un juge en exercice à Dakar, qui a en fait été choisi par une ONG. Le rôle premier du Juge Sow est de superviser le fonctionnement du CSDH et du petit secrétariat. Le comité vient juste d'acquérir des locaux permanents. Mais bien qu'il envisage d'avoir à l'avenir dix personnes au sein de son personnel, dont trois juristes et un chef de bureau, le personnel actuel ne compte que deux professionnels, un juriste et un bibliothécaire/archiviste. Le comité a créé trois commissions de travail, couvrant « l'organisation », « la promotion », et « la protection », chacune étant dirigée par un rapporteur élu et un ou plusieurs adjoints. Le rapporteur de la Commission de Protection, Mireille Ndiaye, est juge à la cour de cassation et ses deux adjoints sont des représentants d'une ONG des droits de l'homme pour l'un, et du bureau du médiateur public pour l'autre.

Jusqu'à 1999, les activités du CSDH étaient largement limitées à des activités promotionnelles, la production d'un petit nombre de documents et quelques contacts avec les autorités au sujet de violations des droits de l'homme portées à sa connaissance. Le plan d'action du comité pour 1998 était extrêmement général, comprenant l'établissement d'un bureau régional, un programme d'éducation populaire et un programme s'adressant aux autorités publiques. Quelques-uns de ses objectifs n'ont pas été atteints. Par exemple, le CSDH s'était fixé comme but d'entamer des études sur divers aspects des droits de l'homme. Le CSDH a reçu des locaux permanents en octobre 1998 mais en mars 1999, ces bureaux n'étaient qu'en partie meublés et occupés.

Depuis juillet 1997, le CSDH s'est réuni en sessions plénières chaque mois. Chacune des commissions se réunit également régulièrement. Les procès-verbaux sont rendus publics. Parmi ses premières tâches, le CSDH a adopté un règlement intérieur et mis en place les trois commissions de travail : d'organisation, de promotion et de protection. La commission d'organisation s'est penchée sur l'établissement de bureaux régionaux et sur le développement des relations du CSDH avec l'ONU et les organisations régionales. Quatre bureaux régionaux ont vu le jour, malgré les fonds limités et sans participation directe et régulière des membres de la commission.⁶ La commission de promotion a été particulièrement impliquée dans les manifestations entourant le cinquantième anniversaire de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme mais au départ, elle a croisé le fer avec la coalition des organisations locales travaillant avec le Centre d'Information des Nations Unies, ces organisations s'inquiétant que le CSDH essayait de dominer le processus.⁷ Ce problème ne semble avoir laissé aucune cicatrice. En ce qui concerne la commission de protection, à la demande du premier ministre, elle s'est penchée sur le cas de Famara Kone, un Sénégalais qui avait déposé plainte pour détention arbitraire auprès du Comité des Droits de l'Homme de l'ONU, lequel avait recommandé des dédommagements. Constatant l'absence de disposition légale au Sénégal en matière de dédommagements, le CSDH a nommé un rapporteur pour travailler sur cette affaire. Le rapporteur, Ibrahima Kane, venait, en fait, de l'une des ONG qui avait soutenu la requête de Kone auprès du Comité des Droits de l'Homme de l'ONU. Finalement, le CSDH a joué un rôle déterminant, permettant d'aboutir à un compromis acceptable à la fois pour le gouvernement et pour le plaignant. Au moment du deuxième rapport annuel du CSDH, fin 1998, cinq autres affaires étaient en instance.

Le gouvernement a prévu un budget annuel de 16 millions de francs CFA (environ 27.000 US$) pour le CSDH. Le montant total est versé au CSDH pour sa gestion et ses frais. Le CSDH est également autorisé à récolter des fonds ailleurs, ce qui lui a permis de presque doubler son budget. Les autres fonds provenaient principalement d'autres sources dépendant de l'Etat sénégalais, notamment quelque 50.000 US$ provenant des bénéfices de la loterie nationale. Pour l'avenir, le CSDH a demandé une augmentation de son budget officiel. Le comité accepte également des financements provenant de fondations telles que la Fondation Friedrich Ebert et de l'ONU.

Le fait d'avoir relancé le Comité Sénégalais des Droits de l'Homme en 1997 a été bien accueilli par de nombreux secteurs de la société. Sa transparence et la diversité des membres qui le composent sont autant de points forts. En outre, le comité n'essaie pas de contrôler ni de limiter les activités indépendantes que ses membres entreprennent à titre personnel, par exemple, en tant que militants d'ONG locales des droits de l'homme, comme cela a été clarifié lors de sa deuxième réunion.⁸ Le gouvernement a reconnu l'importance des ONG pour faire fonctionner le CSDH. Après avoir félicité le CSDH pour sa relance, le Président Diouf a déclaré : « Il appartient désormais à ses membres et plus particulièrement aux organisations des droits de l'homme de le faire vivre.»⁹

Il est clair qu'en ce moment, le CSDH tire profit du fait qu'il a à sa tête un président dynamique qui jouit d'une grande réputation tant au Sénégal qu'au niveau international. Les personnes qui participent au comité prennent leur travail au sérieux et interprètent leur mandat dans un sens large, se permettant de mener une action publique et de faire preuve d'un esprit d'initiative, plutôt que d'exprimer réserve et déférence à l'égard des autres institutions. Par exemple, le coordinateur a déclaré à Human Rights Watch qu'il ne voyait aucun problème à « aiguillonner » le système judiciaire afin de s'assurer qu'il menait à bien sa tâche.¹⁰

Jusqu'à présent, le CSDH a surtout agi en tant que forum de concertation et d'intermédiaire entre la société civile et l'administration. Ce rôle n'est pas de moindre importance. Les ONG sénégalaises se sont longtemps plaintes du fait qu'alors qu'il se montrait très sensible aux pressions internationales, le gouvernement ignorait souvent les plaintes locales. Le CSDH constitue un cas où les pressions internationales ont conduit au renforcement du pouvoir de l'initiative locale. Selon un militant important des droits de l'homme membre de Rencontre Africaine pour la Défense des Droits de l'Homme (RADDHO), « Le CSDH nous donne la possibilité d'exercer les mêmes pressions que les ONG internationales. Désormais, c'est à nous qu'ils doivent répondre.»¹¹ En fait, RADDHO est la seule association locale de défense des droits de l'homme à avoir cherché à utiliser le CSDH et la plupart des communications adressées au CSDH proviennent de RADDHO. Malick Sow, le coordinateur, a fait remarquer que le numéro de téléphone de RADDHO était mémorisé dans son téléphone au travail.

La CSDH a besoin d'entretenir des relations étroites avec les ONG locales des droits de l'homme tant pour des raisons pratiques que philosophiques. Par manque de moyens, le CSDH n'a pas entamé d'enquêtes à propos de violations présumées des droits de l'homme et il n'a pas fait d'observations ni fourni d'avis sur des lois spécifiques. Ce qui, selon Ibrahima Kane, un ancien membre du CSDH travaillant actuellement pour l'ONG londonienne Interrights, est une lacune majeure. Selon lui, le Comité doit développer une infrastructure capable d'entreprendre des recherches soutenues s'il veut être plus efficace. En même temps, les autres organes publics doivent permettre au CSDH de faire son travail. Lorsque les nouvelles lois pénales ont été adoptées pour réformer la procédure pénale et des parties du code pénal, relatives par exemple aux mutilations génitales des femmes, le CSDH n'a pas été consulté.

Jusqu'à présent, le CSDH n'a pas dû confronter les autorités par rapport à des violations des droits de l'homme. Le vrai test viendra lorsqu'il devra le faire. Dans ce cas, le Comité aura besoin d'une volonté soutenue en même temps que des moyens que représente un grand secrétariat. L'autre test qui attend le CSDH se présentera lorsqu'il sera en mesure de publier un rapport concluant sur les conditions des droits de l'homme au Sénégal, lequel doit faire partie du rapport annuel mais que le Comité n'a pas encore été capable d'élaborer. Il est à espérer qu'il le fera bientôt et que la nature de son évaluation montrera que le CSDH est véritablement un organe indépendant engagé dans la protection des droits de l'homme autant que dans leur promotion.