Стигматизируя независимое гражданское общество, СМИ, других несогласных и представляя их публике как «троянских коней», законы об «иностранных агентах» создают удобную рамку для делегитимизации и изоляции. В дополнение к этому они помогают устанавливать интрузивный контроль за их деятельностью и жесткие требования к отчетности, а также использоваться для вытеснения критиков власти из общественной жизни. В ситуации, когда продвижение демократических практик и прав человека угрожает всевластию авторитарных режимов, законы об «иностранных агентах» стали удобным инструментом для дискредитации такой деятельности, приравнивая ее к продвижению интересов зарубежных государств.
Противостояние этим процессам отягчается тем, что некоторые демократии, включая Европейский союз, также рассматривают законодательные инициативы об иностранном влиянии, предпринимая неудачные попытки противодействовать вмешательству других государств. Хотя в случае ЕС прилагаются усилия для того, чтобы сузить сферу применения закона и предусмотреть гарантии защиты гражданского общества, подобные законодательные акты создают риск «охлаждающего эффекта», а авторитарные режимы цинично используют их для оправдания собственного репрессивного законодательства.
Против кого направлены законы об иностранных агентах
Законы об иностранных агентах отличаются друг от друга, но имеют несколько общих элементов. Главный среди них — это требование к организациям, получающим иностранное финансирование и осуществляющим широко определяемую «политическую деятельность», регистрироваться в качестве «иностранных агентов», «иностранных представителей» или «организаций, осуществляющих интересы иностранной державы». Затем публикации, заявления и другие материалы таких организаций маркируются соответствующим образом. Регистрация приводит в действие дальнейшие жесткие ограничения деятельности организации, бесцеремонное вмешательство властей в ее работу и постоянный контроль за последней. Также применяются излишне жесткие требования к отчетности, наказания за предполагаемое несоблюдение требований и просто закрытие организаций.
Понятие «политическая деятельность» в этих законах может включать в себя что угодно от адвокации, исследований, правовой или иной аналитики и других видов деятельности, направленных на то, чтобы повлиять на принятие решений в сфере государственной политики, — до организации публичных дебатов, мероприятий, митингов и демонстраций. К другим видам деятельности могут относиться организация наблюдения за выборами или участие в нем; проведение опросов общественного мнения; распространение юридических или экспертных заключений; общественный контроль за деятельностью государственных структур — и множество других, совершенно правомерных видов деятельности организаций гражданского общества.
Законы об иностранных агентах направлены в первую очередь против организаций гражданского общества и СМИ — но не против лоббистских и других коммерческих структур, осуществляющих похожую деятельность. Законы применяются вне зависимости от того, поступают ли иностранные пожертвования из государственных или негосударственных источников, или от того, осуществляют ли соответствующие организации свою деятельность от имени своего зарубежного донора. Законы об иностранных агентах признавались нарушающими свободу ассоциаций и дискриминирующими некоммерческие организации и СМИ целым рядом международных институций, в том числе Комитетом по правам человека ООН, Европейским судом по правам человека, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Венецианской комиссией Совета Европы.
Специальный докладчик ООН по вопросу о свободе мирных собраний и ассоциации неоднократно подчеркивал, что возможность искать и получать ресурсы как из национальных, так и из иностранных источников является неотъемлемой и важнейшей частью права на свободу ассоциаций, что предусматривает, среди прочего, Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП).
Российские корни
«Модельным» законом об иностранных агентах стали принятые в 2012 году в России поправки в законодательство «в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (далее «закон об иностранных агентах»). Этот закон, проведенный через парламент через несколько месяцев после сопровождавшегося массовыми протестами возвращения Владимира Путина в президентское кресло, сформировал фундамент для укрепления все более авторитарного кремлевского режима и стал предвестником широкомасштабных репрессий.
Результатом его принятия было закрытие или ограничение деятельности широкого круга организаций, включая известные правозащитные НКО; организации, занимавшиеся борьбой с коррупцией, защитой окружающей среды и проведением социологических опросов; НКО, оказывающие разного рода помощь — например, в сфере профилактики ВИЧ или поддержки больных диабетом; СМИ; и другие организации. Многие НКО закрывались по собственной инициативе, называя в числе причин навешивание стигматизирующих ярлыков, недостаток ресурсов для выполнения слишком обременительных требований по отчетности и отсутствие средств для выплаты штрафов.
Последующие поправки расширили сферу применения закона до такой степени, что сейчас он может применяться практически к кому угодно. К моменту начала полномасштабного вторжения России в Украину в 2022 году властям уже не нужно было доказывать даже наличие иностранного финансирования: после кардинального пересмотра закона он стал применим к любому физическому или юридическому лицу, находящемуся под расплывчато определяемым «иностранным влиянием». Поправки также лишили предполагаемых «иностранных агентов» допуска ко многим аспектам общественной жизни — таким как государственная служба, занятие выборных должностей, преподавательская деятельность в школьных учреждениях и т. д. За нарушения закона предусмотрена ответственность — от крупных штрафов до пяти лет лишения свободы.
Кроме того, российские власти включили критику войны и поддержку Украины в число оснований для включения в перечень «иностранных агентов». За два года после начала полномасштабного вторжения в Украину этот перечень более чем удвоился — с 336 до более 700 в конце 2023 года. В 2022 году Европейский суд по правам человека постановил, что российский закон нарушает право на свободу собраний и ассоциаций, однако Россия — к тому времени утратившая членство в Совете Европы — проигнорировала это постановление.
Как в России, так и в других странах законы об «иностранных агентах» появлялись на фоне динамичной публичной сферы — как метод для насаждения автократии. Закоренелые авторитарные режимы — такие как в Туркменистане, — где у гражданского общества не было никакой возможности развиваться со времен распада Советского Союза, едва ли испытывают потребность в законах об «иностранных агентах». Произошедшее в России после принятия там закона об «иностранных агентах» не предвещает ничего хорошего для тех стран, где недавно были приняты похожие законодательные акты, таких как Грузия и Кыргызстан.
Наказание критиков
14 мая этого года парламент Грузии принял закон в стиле законодательства об «иностранных агентах», который обязывает любую гражданскую организацию и любое СМИ, получающие 20 и более процентов своего финансирования из иностранного источника, зарегистрироваться в качестве организации, «осуществляющей интересы иностранной державы». Почти ничем не отличающийся законопроект был снят с рассмотрения год назад на фоне массовых протестов. В преддверии важнейших парламентских выборов в октябре власти Грузии делают все, чтобы дискредитировать и разрушить динамичное гражданское общество и независимые СМИ в стране. Они представляют собой последние бастионы свободы выражения мнений и независимого общественного контроля, которые способны бросить вызов политике и действиям правительства.
Грузинские власти утверждают, что закон будет способствовать прозрачности, — обычный и удобный предлог, используемый для оправдания законов об «иностранных агентах». Однако их риторика не оставляет сомнений в том, что закон будет использован для стигматизации и наказания критических голосов. Это подтвердила кампания с использованием угроз насилием и очернения, развернутая против гражданского общества и политических активистов еще до окончательного принятия закона. Организации гражданского общества обращают внимание на то, что закон направлен лишь на определенные виды организаций — он, например, не касается бизнеса и некоммерческих организаций, получающих государственное финансирование, — что явно свидетельствует о том, что его цель состоит вовсе не в обеспечении прозрачности, а в попытке заставить замолчать несогласных.
Ранее в этом году, 2 апреля, президент Кыргызстана Садыр Жапаров подписал репрессивный закон об «иностранных представителях», еще больше похожий на российский прототип, чем его грузинский аналог. Закон применяет стигматизирующий термин «иностранный представитель» к любой неправительственной организации, получающей иностранное финансирование в любом размере и участвующей в расплывчато определенной «политической деятельности». Законопроект подвергался широкой критике с момента его внесения на рассмотрение парламента в ноябре 2022 года.
Многие организации, включая занимающиеся проблемами ЛГБТ людей и молодежи, закрылись по собственной инициативе или прекратили деятельность на территории страны еще до истечения срока, предусмотренного для добровольной регистрации в реестре «иностранных представителей». Нам еще предстоит увидеть полностью то воздействие, которое окажет закон на самое динамичное гражданское общество в Центральной Азии.
Разные оттенки репрессий
Законы об «иностранных агентах» — не единственный способ для сужения гражданского пространства. Государства могут давить на гражданское общество с помощью других видов репрессивного законодательства. Это могут быть, например, законы, налагающие излишне обременительные требования для регистрации и операционной деятельности или требующие регистрации грантов и государственной санкции на их получение, а также предусматривающие навязчивый контроль за деятельностью и уголовную ответственность за несоблюдение требований. Азербайджан практически полностью исключил независимый активизм и независимую журналистику, используя такие методы.
Законы об иностранных агентах добавляют к этим ограничениям стигматизирующий ярлык, который позволяет властям лучше «упаковывать» подавление гражданского общества с помощью нарратива, который с большей долей вероятности может быть воспринят частью общественности, чем бесхитростное контролирование любой гражданской активности. Дополнительной выгодой здесь становится делигитимация самих целей работы таких организаций — защита гражданских и политических прав, борьба за равенство и против дискриминации, — которые представляются как повестка «иностранных держав», а не универсальные ценности.
Законы об «иностранных агентах» или иностранном влиянии появляются даже в некоторых странах ЕС, несмотря на гораздо более зрелые институты законодательной и судебной власти. Классическим примером стал венгерский закон 2017 года «О прозрачности НПО», направленный исключительно на некоммерческие организации, получающие иностранное финансирование и осуществляющие практически любые виды деятельности. Такие организации должны были указывать во всех своих печатных изданиях и онлайн-публикациях, что они являются «организациями, финансируемыми из-за рубежа».
Закон был отменен в 2021 году, после того как Европейский суд в своем прецедентном решении постановил, что он нарушает право ЕС, в том числе Хартию Европейского союза об основных правах. Суд признал право на доступ к финансированию существенным элементом свободы ассоциаций и указал на «охлаждающий эффект» подобных законов, которые могут создавать климат недоверия к работе общественных объединений.
Однако правительство Виктора Орбана не прекратило попыток подавить независимые организации. В декабре 2023 года парламент Венгрии принял новый закон «О защите национального суверенитета», который наделяет особый орган государственной власти широкими полномочиями в отношении гражданского общества и независимых СМИ. Содержащиеся в законе расплывчатые определения «иностранных интересов» и «национального суверенитета» в сочетании с неограниченным доступом этого органа к правительственным и разведывательным данным и клеветническими кампаниями, которые невозможно оспорить в суде, создали в Венгрии климат, характеризующийся страхом и самоцензурой. Хотя Европейская комиссия инициировала производство в отношении Будапешта о нарушении принятым законом законодательства ЕС (infringement procedure), власти уже применили его против антикоррупционной организации Transparency International Hungary и местной НКО, занимающейся журналистскими расследованиями коррупции.
Другие близкие Кремлю европейские политики также вдохновляются российскими законами. В мае 2024 года власти Республики Сербской, энтитета Боснии и Герцеговины — государства, имеющего статус кандидата на вступление в ЕС, — под интенсивным давлением на местном и международном уровне сняли с рассмотрения законопроект об иностранных агентах, явно созданный под значительным влиянием российского прототипа. В нем содержались расплывчатые определения иностранной «поддержки» практически любого вида деятельности, которая становилась бы основанием для признания некоммерческой организации «агентом иностранного влияния». В Болгарии прокремлевские крайне правые политики безуспешно пытаются добиться принятия закона об «иностранных агентах» с 2022 года.
Непредвиденные последствия
Если говорить о законах об иностранных агентах, принятых в России, Кыргызстане и Грузии, а также о венгерском законе 2017 года и законопроекте, снятом с рассмотрения в Боснии, расплывчатость формулировок и излишне широкие определения представляются намеренными — так эти нормы проще толковать произвольно. А это, в свою очередь, позволяет властям применять их избирательно против неудобных организаций и своих критиков, а также создавать климат правовой неопределенности и «охлаждающий эффект», результатом чего становятся самоцензура, ограничение деятельности и даже закрытие таких организаций.
Однако даже законодательство, целью которого не является подавление гражданского общества, может приводить к непредвиденным последствиям, если оно допускает неправомерную дискриминацию организаций. Именно это происходит с более адресным регулированием деятельности организаций, представляющих иностранные интересы, в рамках которого устанавливаются требования, касающиеся регистрации и других вопросов, только в отношении организаций, действующих от имени зарубежных принципалов.
Во-первых, авторитарные режимы лицемерно ссылаются на такие законы в оправдание своего чисто репрессивного законодательства. Кремль и другие режимы регулярно утверждают, что образцом для них был закон США о регистрации иностранных агентов (FARA), хотя последний применяется только к юридическим и физическим лицам, действующим под руководством и контролем иностранного принципала. Кроме того, он не приравнивает получение иностранного финансирования к нахождению под руководством и контролем иностранного лица.
Во-вторых, даже законы об иностранном влиянии с такой суженной сферой действия могут иметь негативные последствия, стигматизируя работу добросовестных представителей гражданского общества. Во Франции был недавно принят закон об иностранном вмешательстве, предусматривающий различные меры по онлайн-мониторингу и создание реестра организаций, представляющих иностранные интересы, который подвергся критике со стороны гражданского общества. Аналогичным образом представленный Европейской комиссией в декабре 2023 года проект новой «Директивы о прозрачности представления интересов от имени третьих стран» (“Directive on Transparency of Interest Representation on behalf of Third Countries”) вызвал шок у многих представителей гражданского общества в Европе — среди прочего, он предусматривает создание реестра организаций, получающих иностранное финансирование.
В проект Директивы ЕС включены определенные защитные механизмы: в частности, сфера его применения ограничена услугами по представлению интересов от имени иностранных государств и не распространяется на получение иностранного финансирования из любого источника — эта норма отличает проект от типичного закона об «иностранных агентах». Тем не менее подавляющее большинство организаций гражданского общества и многие государства — участники ЕС выразили серьезную обеспокоенность риском стигматизации гражданского общества и самой возможностью восприятия этого законодательного акта как аналога законов об «иностранных агентах».
Правящая партия Грузии и власти Республики Сербской в составе Боснии уже ссылались на Директиву ЕС в оправдание своих репрессивных законопроектов. Чтобы избежать стигматизации и ошибочных представлений, многие государства — участники ЕС и организации гражданского общества предлагают создать «реестр лоббистов» или «реестр прозрачности», куда вносились бы все организации и лица, деятельность которых направлена на оказание влияния на органы, принимающие решения, — без выделения тех из них, кто представляет «иностранные» интересы.
Отслеживание влияния денег на политику имеет правомерную цель — продвижение демократии. Но эта цель лишь подчеркивает важность того, чтобы государства, принимающие специальные меры для отслеживания такого влияния в целях продвижения демократии, не допускали дискриминации в отношении тех или иных организаций. Эти меры должны быть абсолютно необходимыми, пропорциональными и узко определенными; кроме того, независимая организация должна осуществлять мониторинг их применения, чтобы не допустить негативных эффектов.
За последнее время многие государства создали правовые механизмы, регулирующие деятельность неправительственных организаций таким образом, что они могут — намеренно или ненамеренно — мешать этой деятельности или пытаться заставить их замолчать. Нам остается только надеяться, что ЕС создаст продуманный стандарт, который будет способствовать поддержанию свободы выражения мнений и гражданского пространства в Европе и поможет борьбе со стигматизацией и созданием препятствий для гражданского общества в других регионах.
Автор хотела бы выразить признательность своим коллегам Хью Уильямсону, Рейчел Денбер, Бену Уорду, Тане Локшиной, Гиорги Гогиа, Сыйнат Султаналиевой, Лидии Галл, Элиде Викич и Эшлинг Риди за помощь в написании этой статьи.
