Il y a quatre ans, Human Rights Watch et Amnesty International – aux côtés de centaines d’autres organisations – pressaient le Conseil de sécurité des Nations Unies de renvoyer les affaires des crimes atroces commis en Syrie devant la Cour pénale internationale pour qu’elles puissent être jugées. À ce moment-là, le conflit avait déjà coûté la vie à 100 000 personnes, dont une immense majorité de civils. Aujourd’hui, on estime que plus d'un demi-million de personnes ont été tuées, alors que de nouveaux abus et assassinats sont commis chaque jour en toute illégalité.
Pourtant la CPI n’a rien pu faire. Le veto opposé par la Russie aux résolutions soumises au Conseil de sécurité continue à empêcher que justice soit rendue aux victimes. D’autres membres du Conseil, comme les États-Unis, ont également utilisé ou menacé d’utiliser leur droit de veto pour bloquer des mesures à l’encontre d’autres atrocités.
Cette triste situation nous situe bien loin de celle de l’été 1998, lorsque de nombreux États, avec l’appui d’organisations non gouvernementales, s’étaient réunis à Rome pour donner naissance à la CPI. Nombre de grandes puissances, y compris les États-Unis, s’étaient opposées à ce mouvement, mais des pays plus petits avaient saisi l’opportunité du moment, qui s’avérerait par la suite bien éphémère. Forts de leur confiance à l’égard du multilatéralisme, héritée de l’après-guerre froide, et d’une résolution raffermie par les génocides du Rwanda et de l’ex-Yougoslavie, ces États avaient enfin concrétisé l’ambition ancienne de doter le monde d’un tribunal pénal international permanent. Le Statut de Rome, texte fondateur de la Cour, a été adopté le 17 juillet 1998 et la Cour elle-même mise en place quatre ans après.
La CPI est un tribunal de dernier recours pour juger les crimes internationaux les plus graves, dont les génocides, crimes de guerre et crimes contre l’humanité. Elle peut agir dans tous les pays qui ont ratifié son traité – ils sont aujourd’hui 123 membres de la CPI – mais pour les autres, il est indispensable que les affaires lui soient « renvoyées » soit par le gouvernement en question, soit par le Conseil de sécurité de l’ONU. Malgré ces limites – et il en existe d’autres encore –, la création de la Cour reste un succès extraordinaire, un point marqué dans le camp de la justice et de la protection des droits humains.
À ce jour, la Cour a ouvert officiellement l’enquête dans dix pays. Mais comme des atrocités sont commises un peu partout dans le monde, on a également besoin d’elle ailleurs. La Cour est en train d’y répondre, s’éloignant de sa tendance première à se concentrer sur le continent africain. Par exemple, si la requête déposée par la Procureure d’ouvrir une enquête sur l’Afghanistan était acceptée, la CPI deviendrait capable de juger des ressortissants des États-Unis accusés d’y avoir commis des crimes de guerre. Cette éventualité entraînera certainement une farouche opposition de la part de l’administration Trump. Mais elle démontrerait la capacité de la CPI à enquêter sur des acteurs auparavant « intouchables » et à prouver que personne n’est au-dessus des lois – écartant ainsi l’idée, aussi nocive qu’erronée, que la Cour ne cible que les dirigeants africains. De même, la ratification du Statut de Rome par la Palestine et la récente requête de la Procureure d’y enquêter sur des crimes de guerre place dans la ligne de mire de la Cour une situation de quasi-impunité des forces aussi bien israéliennes que palestiniennes qui dure depuis des décennies.
Pourtant, parallèlement au besoin urgent de son intervention, la CPI fait face à d’énormes obstacles. Pour certains, on pouvait s’y attendre, au moment où elle devient plus efficace et commence à enquêter sur des États plus puissants ou de toucher à leurs intérêts. Mais cette explication n’est pas suffisante.
La Cour doit absolument améliorer ses performances. Celles-ci ont été affectées par des procédures trop longues, des enquêtes superficielles sur ses premiers dossiers et des stratégies de sélection des dossiers ne reflétant pas toujours les préoccupations premières des victimes. Le bureau de la Procureure serait bien avisé d’articuler clairement ses priorités à l’égard et au sein des pays auxquels il a affaire – puis de s’y tenir.
Mais la lourde tâche de soutenir la CPI, c’est aussi sur ses États membres qu’elle repose. Comme les autres institutions de défense des droits humains, la Cour a rencontré des difficultés dues au manque de volonté politique de la part des gouvernements qui ostensiblement la soutiennent, notamment lorsqu’il s’agit d’arrêter des suspects. Évidemment, il est nettement plus ardu de remplir ses obligations en pratique qu’en théorie. Ainsi quinze mandats d’arrêt émis par la CPI n’ont toujours pas été exécutés. En outre, le marchandage néfaste entre les membres de la CPI au sujet de la réduction de son budget a éloigné les débats des sujets d’importance, à savoir comment construire une institution efficace.
Comme on pouvait le prévoir, la CPI s’est aussi attiré l’opposition de dirigeants qui ont de bonnes raisons de craindre la justice. Ainsi, face à l’éventualité de faire l’objet d’enquêtes, le Burundi et les Philippines ont annoncé qu’ils se retiraient de la CPI – un retrait désormais effectif dans le cas du Burundi. Toutefois, comme le montre l’enquête sur le Burundi qui s’est ouverte depuis, ce retrait a peu d’effet juridique sur la compétence de la Cour pour juger les crimes passés. Quant au Kenya, à l’époque où des affaires étaient en suspens devant la CPI contre le président et le vice-président du pays – qui suite à l’élection controversée de 2007 auraient planifié chacun des attaques contre les partisans de l’autre –, il a essayé d’orchestrer un retrait massif des pays africains. Ce mouvement a échoué face à l’opposition énergique d’autres gouvernements africains et de la société civile du continent.
Afin de contrer ce genre d’attaques, les États membres devraient se servir de toutes les opportunités existantes pour démontrer qu’ils soutiennent la Cour. Les États membres qui s’étaient plaints de ce qu’ils percevaient comme un parti pris dans la sélection des affaires devraient soutenir la Cour lorsqu’elle ouvre des enquêtes en dehors de l’Afrique. Parmi les façons d’apporter leur assistance concrète, ils peuvent notamment exercer des pressions pour exécuter les mandats d’arrêt en attente et veiller à ce que la Cour dispose des financements suffisants pour travailler.
Ce qui est en jeu, ce n’est pas simplement la réussite d’une seule institution. Le « système » mis en place par le Statut de Rome est en fait un réseau de tribunaux nationaux dans les pays membres de la CPI. Le principe d’obligation de rendre des comptes, intégré dans le traité de la CPI, sert de catalyseur à d’autres efforts de justice, comme le mécanisme d’enquête mis en place pour la Syrie, avec le soutien de l’ONU, afin de contourner l’obstacle du veto russe au Conseil de sécurité. Ce mécanisme n’est pas un tribunal, mais il peut monter des dossiers « prêts à juger » en vue d’enquêtes nationales et internationales, préparant le moment où les suspects seront arrêtés et où des pistes judiciaires internationales se dégageront.
À l’approche du vingtième anniversaire du traité de la Cour pénale internationale, le moment est venu que les États renouvellent leur engagement envers cette institution capitale et que d’autres États y adhèrent. C’est une époque dangereuse que les fondateurs de la Cour avaient anticipée, avertissant dans le Statut de Rome que la « mosaïque délicate [des liens entre les peuples pouvait] être brisée à tout moment ». Ils étaient convaincus qu’ils bâtissaient là une institution qui pourrait veiller à ce que les valeurs fondamentales entre toutes – l’égalité, la dignité, la justice – soient protégées par le droit. Il est vital que nous ne tournions pas le dos à cet objectif. Nous exhortons la communauté mondiale qui a appuyé la création de la CPI à collaborer avec ses magistrats pour faire en sorte que la Cour et son combat contre l’impunité, loin d’être affaiblis par l’adversité, en sortent plus forts.
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Kenneth Roth est le directeur exécutif de Human Rights Watch. Salil Shetty est l'ancien Secrétaire général d'Amnesty International.
"Vers une #CPI qui pourra relever le défi" - traduction d'un article paru dans Foreign Policy in Focus, cosigné par @KenRoth et @SalilShetty https://t.co/w25SNJQ4aI @hrw @CourPenaleInt
— HRW en français (@hrw_fr) 17 juillet 2018
