Les États parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront du 14 au 16 décembre 2020 à La Haye pour la session annuelle de l’Assemblée des États parties (AEP) et, en principe, du 17 au 23 décembre 2020 à New York lors d’une reprise de session. Initialement, la session devait se tenir à New York, mais les restrictions liées à la santé publique instaurées du fait de la pandémie de Covid-19 ont nécessité de répartir les sessions entre La Haye et New York, certains participants prenant part aux sessions uniquement à distance. Dans le contexte de cette crise sanitaire mondiale sans précédent, les États parties ont un travail essentiel à réaliser, notamment élire la prochaine génération des dirigeants de la Cour, promouvoir des mesures pour renforcer l’administration de la justice par la CPI et renouveler le soutien à la Cour.

C’est un moment décisif pour la CPI. Le mandat de la Cour a fait l’objet d’une pression extrême de la part des États-Unis et, dans le même temps, plusieurs processus en cours offrent des occasions importantes d’améliorer les performances de la Cour. Ces processus sont cruciaux, car une CPI renforcée, fermement soutenue par ses États parties, sera plus solide face aux efforts déployés pour entraver son mandat.

Les États parties ont l’opportunité de faire progresser significativement le travail de la Cour lors de l’Assemblée. L’Assemblée est censée élire le prochain procureur et six nouveaux juges, soit un tiers du collège de 18 membres de la CPI. En même temps, les États parties mettent au point le cadre du suivi des conclusions et des recommandations des experts indépendants chargés par l’Assemblée lors de sa dernière session de mener un examen de la Cour et du système du Statut de Rome. Ils présentent aussi leurs plans pour faire avancer des initiatives parallèles visant à renforcer le système.

Cette note d’information expose les recommandations aux États parties pour la session de l’Assemblée sur les aspects prioritaires suivants : 1) améliorer l’administration de la justice par la CPI grâce à un processus d’examen et renforcer le soutien politique et diplomatique à la Cour ; 2) élire la meilleure direction possible pour la Cour ; et 3) garantir des ressources appropriées.

I. Améliorer l’administration de la justice par la CPI grâce à un processus d’examen et renforcer le soutien politique et diplomatique à la Cour

Lors de la dernière session de l’Assemblée, les États parties ont décidé d’instaurer « un processus transparent, inclusif à l’initiative des États Parties afin de recenser et mettre en œuvre des mesures destinées à renforcer la Cour et améliorer ses performances ».[1] Cela a marqué le point culminant des discussions entre les différentes parties prenantes sur la nécessité d’initier des processus de changement pour tenter de résoudre certaines faiblesses de la Cour, qui sont devenues évidentes ces dernières années.[2] La résolution de l’Assemblée lançant l’« Examen de la Cour pénale internationale et du système du Statut de Rome » a décrit les deux axes principaux de ce processus : un examen réalisé par un groupe de neuf experts indépendants (Examen par des experts indépendants ou EEI) et des initiatives parallèles de la Cour et des États parties.[3]

L’Examen par des experts indépendants a été chargé d’évaluer le travail de la Cour dans le but de proposer « des recommandations concrètes, réalistes et susceptibles d’être mises en pratique, destinées à améliorer les performances, l’efficience et l’efficacité de la Cour et du système du Statut de Rome dans son ensemble ».[4] Les experts se sont concentrés sur différents ensembles de questions liées à la gouvernance de la Cour, au système judiciaire et au travail du Bureau du Procureur.[5] Ils ont commencé leur travail en janvier et, malgré les défis posés par la pandémie de Covid-19, ils ont pu mener plus de 270 entretiens et ont étudié des milliers de pages de documents.[6] En plus des responsables et du personnel de la Cour, les experts ont entendu les points de vue d’autres parties prenantes, y compris par le biais de soumissions écrites venant de groupes de la société civile[7] et des États parties.[8] Le rapport final de l’Examen par des experts indépendants a été publié le 30 septembre.[9]

La résolution de l’Assemblée relative à l’« Examen par des experts indépendants de la Cour pénale internationale et du Système » a aussi identifié quatre questions prioritaires pour le travail des États parties, sur le second axe, dans le cadre des groupes de travail et facilitations du Bureau :

1. Renforcement de la coopération ;
2. Non-coopération ;
3. Complémentarité et relation entre les juridictions nationales et la Cour ;
4. Représentation géographique équitable et représentation équitable des hommes et des femmes.[10]

La pandémie de Covid-19 a perturbé les travaux des États parties sur ces questions, mais les mandats concernés du Bureau ont pu mener des consultations sur leurs plans de travail pour l’année à venir, qui seront mentionnées dans leurs comptes rendus au Bureau lors de la session de l’Assemblée de cette année.

A. Examen par des experts indépendants

Le rapport final de l’examen par des experts indépendants contient 384 recommandations portant sur des aspects à l’échelle de la Cour, des aspects spécifiques à des organes et des questions liées au rôle des États parties, de l’Assemblée et d’autres organes de contrôle dans la gouvernance de la Cour. Le rapport détaillé et exhaustif offre un cadre commun inestimable pour les discussions entre la Cour, les États parties et les autres parties prenantes concernées sur les changements nécessaires au niveau de la Cour.

Au moment de la rédaction de cette note, les États parties – en concertation avec les responsables de la Cour et la société civile – négocient une résolution de l’Assemblée visant à instaurer un cadre pour évaluer les recommandations de l’EEI et garantir un suivi adéquat. Ce cadre inclut la création d’un mécanisme de l’Assemblée chargé de planifier, de coordonner, de surveiller l’évaluation et la mise en œuvre des recommandations de l’EEI et d’en rendre compte. Alors que ces discussions se poursuivent, il est important de se concentrer sur l’objectif ultime du processus d’examen : renforcer les performances de la Cour et l’administration de la justice. En outre, certains principes sont essentiels pour un suivi efficace du rapport de l’EEI :

• Respect de l’indépendance judiciaire et en matière de poursuites de la Cour ;
• Dialogue authentique entre toutes les parties prenantes ; et
• Transparence.

Les recommandations de l’EEI varient en nature et en finalité ; beaucoup s’adressent à la Cour, alors que d’autres exigent une action de l’Assemblée ou relèvent d’une responsabilité partagée entre la Cour et l’Assemblée. En accord avec les principes décrits ci-dessus, il est important que le cadre instauré par la résolution de l’Assemblée mette en évidence ces différences. À cet effet, tout mécanisme de suivi créé au sein de l’Assemblée devrait traiter uniquement les recommandations qui sont adressées par l’EEI à l’Assemblée ou les assigner aux groupes de travail et facilitations existants de l’Assemblée ou du Bureau. En même temps, la Cour devrait tenir compte des recommandations qui lui sont adressées par l’EEI et faire rapport régulièrement à l’Assemblée de sa progression. Ces occasions permettraient aux États parties et à la société civile de poser des questions et de discuter des plans et recommandations qui concernent la Cour. Ces deux processus parallèles mais distincts pour la Cour et les États parties sont nécessaires pour garantir le respect de l’indépendance judiciaire et en matière de poursuites de la Cour, ainsi que l’efficacité dans la prise en compte des recommandations de l’EEI.

Le cadre pour le suivi établi par l’Assemblée devrait aussi reconnaître les différentes mesures que les États parties et la Cour prendront pour répondre aux recommandations de l’EEI. En particulier, il est important d’éviter les formulations qui peuvent laisser entendre que toutes les recommandations de l’Examen des experts indépendants seront mises en œuvre. Un élément crucial du processus de suivi du rapport de l’EEI sera l’évaluation de chaque recommandation, qui inclura nécessairement une décision quant à sa mise en œuvre.

Enfin, les discussions sur les recommandations de l’EEI nécessitant une action de l’Assemblée ou relevant d’une responsabilité partagée entre la Cour et l’Assemblée devraient avoir lieu dans des forums inclusifs et transparents – en fonction de la recommandation concernée – soit via un mécanisme de l’Assemblée, soit via les groupes de travail et facilitations existants. Elles devraient être ouvertes à tous les États parties, avec la participation pleine et entière de la Cour et de la société civile, ainsi qu’avec le soutien des experts de l’EEI.

Recommandations à l’Assemblée des États parties

• Affirmer, dans les déclarations du Débat général et lors d’autres points à l’ordre du jour appropriés, l’importance du suivi du rapport de l’EEI dans le but de renforcer l’administration de la justice par la Cour et de respecter l’indépendance judiciaire et en matière de poursuites de la Cour ; et
• Finaliser le texte de la résolution de l’Assemblée décrivant le cadre du suivi du rapport de l’EEI avant la partie de la session de l’Assemblée se tenant à La Haye afin d’éviter des négociations de dernière minute pendant la session, où les États parties n’auront pas tous de représentation diplomatique.

Travaux récents de Human Rights Watch

• « Human Rights Watch Submission to the Independent Expert Review of the International Criminal Court », 15 avril 2020, https://www.hrw.org/sites/default/files/supporting_resources/hrw_submission_to_icc_ier.pdf
• Maria Elena Vignoli, « Vers une Cour pénale internationale plus forte : L’évaluation de la CPI par des experts est une occasion cruciale d’améliorer son action », point de vue de Human Rights Watch, 29 juin 2020, https://www.hrw.org/fr/news/2020/06/29/vers-une-cour-penale-internationale-plus-forte
• « ICC Independent Expert Review: The court and states should seize opportunity to strengthen court’s performance », Joint Civil Society Statement, 25 septembre 2020, https://www.hrw.org/news/2020/09/25/joint-civil-society-statement

B. Initiatives parallèles des États parties

Coopération et non-coopération

Le succès de la CPI est directement lié à la volonté des États parties et des organismes intergouvernementaux qui la soutiennent. En effet, sans sa propre force de police pour faciliter les enquêtes, localiser les témoins et appréhender les suspects, la CPI doit compter sur la coopération des États parties afin de remplir son mandat. Il est capital que les États parties envisagent la coopération avec la Cour comme une responsabilité bien plus large que la seule réponse aux demandes d’aide ciblées de la Cour. La Cour ne peut tout simplement pas être efficace sans l’engagement actif des États parties pour faciliter la réalisation des objectifs de la CPI, ni sans une diplomatie publique et privée déterminée au nom de la lutte contre l’impunité. Grâce à des efforts concertés pour renforcer la coopération sous toutes ses formes, les États parties peuvent améliorer l’accès des victimes à la justice et manifester leur soutien inébranlable à la Cour, notamment face aux menaces pour sa mission.

Dans le cadre de l’exécution de leurs mandats et des priorités de l’examen sur la coopération et la non-coopération citées plus haut, les co-facilitateurs de l’Assemblée sur la coopération et les co-points focaux régionaux sur la non-coopération ont tenu leur toute première discussion conjointe.[11] Les co-facilitateurs sur la coopération ont aussi lancé une plateforme sécurisée en ligne visant à faciliter la prise en compte des enseignements tirés et les échanges de bonnes pratiques entre les États parties, s’appuyant notamment sur les réponses à un questionnaire transmis aux États parties. Les co-facilitateurs prévoient de développer davantage l’outil l’année prochaine.[12] En outre, ils proposent d’inclure des « [c]onsultations sur les recommandations des experts indépendants de l’examen de la Cour concernant le renforcement de la coopération » dans leur programme de travail 2021, ainsi que d’organiser des consultations sur la pertinence de développer des points focaux régionaux et thématiques sur la coopération, de créer une structure permanente pour un réseau de professionnels et de points focaux nationaux sur la coopération, et de publier des directives sur la manière adéquate de renforcer les relations entre les Nations Unies et ses agences, la Cour et les États parties.[13]

L’Examen par des experts indépendants a aussi formulé des recommandations pour la Cour et l’Assemblée concernant la coopération.[14] De plus, le « Rapport de la Cour sur la coopération » de cette année contient des recommandations détaillées pour des actions futures dans plusieurs domaines prioritaires.[15]

Comme exposé ci-dessus, un mécanisme de l’Assemblée pour le suivi de l’EEI devrait se pencher sur les recommandations, notamment celles sur la coopération, qui sont adressées à l’Assemblée. Cela peut être réalisé en assignant les recommandations aux facilitations ou aux points focaux existants pertinents, y compris sur la coopération et la non-coopération.

Étant donné les limites imposées par le format de la réunion, on ignore, au moment de la rédaction de cette note, si la session de l’Assemblée inclura une discussion plénière sur la coopération. Nous présentons ci-dessous les thèmes que nous recommandons aux États parties d’aborder lors d’une éventuelle discussion plénière ou lors d’autres points à l’ordre du jour appropriés.

Coopération judiciaire

L’Assemblée devrait réexaminer l’instauration d’un mécanisme de coopération des points focaux et des professionnels nationaux, comme proposé par les co-facilitateurs sur la coopération.

En 2014, l’Assemblée, grâce à sa facilitation sur la coopération dans le Groupe de travail de La Haye, a présenté un rapport sur la faisabilité de l’instauration d’un mécanisme de coordination des autorités nationales chargées de la coopération avec la Cour.[16] Depuis lors, la résolution annuelle de l’Assemblée sur la coopération a encouragé l’exploration continue de cette proposition.[17] Un tel mécanisme de coordination, en particulier avec l’implication des autorités des ministères de la justice, pourrait être un moyen essentiel de renforcer la coopération. Les difficultés de coopération sont inévitables, étant donné la complexité du mandat de la Cour, le grand nombre de partenaires dont elle dépend pour avoir un soutien, et son travail sur des situations dans plusieurs pays et régions simultanément. Le travail de l’Assemblée grâce à la facilitation sur la coopération a maintenu l’attention sur de nombreuses dimensions différentes de la coopération et s’est appuyé sur d’importants séminaires avec la participation des autorités nationales, mais les discussions au sein des groupes de travail du Bureau ne bénéficient pas toujours directement de l’expertise des autorités nationales. La Cour a organisé des séminaires annuels pendant plusieurs années pour réunir les points focaux nationaux des pays où une situation est en cours et d’autres juridictions pertinentes. D’après la Cour, « [c]es rencontres offrent une plateforme unique pour améliorer le dialogue et la coopération entre la Cour et les États, notamment pour ce qui est des nouvelles avancées dans les domaines techniques de la coopération (par exemple, protection des témoins, divulgation, coopération avec la Défense, enquêtes financières et recouvrement d’avoirs, exécution des mandats d’arrêt). Par ailleurs, elles ont contribué au développement d’un réseau informel de spécialistes nationaux de la coopération avec la Cour, qui peuvent échanger leurs connaissances et apprendre de l’expérience de chacun. »[18] En s’appuyant sur cette expérience, un réseau permanent pourrait faciliter les échanges de manière plus régulière, sur des thèmes d’intérêt spécifique pour ceux qui utilisent ce réseau.

Grâce aux échanges d’expériences et de bonnes pratiques, un réseau pourrait conduire à des réponses plus efficaces aux demandes de coopération, notamment si ce mécanisme inclut des autorités centrales ou des points focaux nationaux. Il pourrait aussi faciliter les contacts bilatéraux entre autorités nationales sur des aspects spécifiques d’intérêt mutuel. L’implication d’experts nationaux dans ce type de réseaux s’est avérée utile dans d’autres contextes similaires, comme le Réseau européen de points de contact concernant les personnes responsables de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Dans le contexte de l’Assemblée, un tel mécanisme de coordination ne nécessiterait pas d’avoir son propre secrétariat. Les échanges pourraient avoir lieu via la plateforme en ligne récemment lancée.

Un tel réseau pourrait servir de complément à la facilitation de l’Assemblée sur la coopération et aux points focaux sur la non-coopération.[19] La facilitation sur la coopération est susceptible de rester la mieux placée pour faire avancer les discussions sur les besoins de coopération de la Cour dans le domaine du soutien diplomatique et politique. Les échanges au sein du réseau pourraient déboucher sur des suggestions, même dans des domaines où une étude approfondie supplémentaire sur d’autres aspects de la coopération est nécessaire et pourrait être menée au sein de la facilitation. Un mécanisme de coordination permanent est donc susceptible de compléter de manière importante les outils à la disposition de l’Assemblée pour renforcer la coopération et tenter de résoudre la non-coopération, plutôt que de dupliquer ou rendre redondantes les mesures existantes.

Recommandations aux États parties à la CPI

• Affirmer, dans les déclarations du Débat général et lors d’autres points à l’ordre du jour appropriés, la reconnaissance de l’importance critique de la coopération dans le succès de la Cour et la détermination à renforcer le soutien pratique à la CPI ; et
• Mettre en évidence, lors du Débat général et dans tout autre point à l’ordre du jour approprié, les thèmes prioritaires pour les discussions futures de l’Assemblée, y compris les stratégies d’arrestation, la non-coopération et l’instauration d’un mécanisme de coordination des points focaux nationaux.

Travaux récents de Human Rights Watch

• Richard Dicker (Human Rights Watch), « Time to Step Up at the ICC: No Time to Trim the Sails », The Promise Institute for Human Rights, printemps 2020, https://www.hrw.org/news/2020/07/27/time-step-icc

Soutien politique malgré les sanctions américaines

Le 11 juin 2020, le président américain Donald Trump a émis le décret présidentiel 13928, autorisant le gel des avoirs de certains responsables de la CPI et interdisant leur entrée et celle de leurs familles sur le territoire américain.[20] Le 2 septembre 2020, Fatou Bensouda, la Procureure de la CPI, et Phakiso Mochochoko, le directeur de la Division de la compétence, de la complémentarité et de la coopération du Bureau du Procureur, ont fait l’objet de sanctions en vertu de ce décret.[21]

Ce décret présidentiel est intervenu après deux ans environ d’intensification des menaces et après la révocation en 2019 du visa américain de la Procureure. L’action des États-Unis vise à contrecarrer les enquêtes de la CPI en Afghanistan et en Palestine qui pourraient examiner la conduite de ressortissants américains et israéliens.[22] En vertu du décret présidentiel, les personnes ou les entités américaines situées partout dans le monde, ainsi que les personnes non américaines aux États-Unis ont interdiction de réaliser des transactions avec des personnes ou entités désignées ou de leur fournir des services. De plus, le poids du dollar américain signifie que la plupart des principales institutions financières dans le monde refusent régulièrement d’effectuer des transactions avec ou pour des individus ou des entités sanctionnés par les États-Unis. Ceci vaut également pour les transactions sans lien avec des dollars américains, des ressortissants américains ou le territoire américain. Cela élargit la portée des sanctions américaines bien au-delà d’un simple blocage des avoirs comme les comptes bancaires ou les biens situés physiquement aux États-Unis. Le décret présidentiel prévoit aussi des sanctions à l’encontre de ceux qui apportent leur aide dans certaines enquêtes de la Cour, augmentant le risque d’un effet dissuasif général sur la coopération avec la CPI.[23]

En octobre, l’ambassadeur itinérant des États-Unis pour la justice pénale mondiale, Morse Tan, a déclaré que les États-Unis prévoyaient de « viser la dissolution de la [CPI] elle-même » si la Cour ne « change pas de cap et ne modifie pas le Statut de Rome afin qu’il ne soit pas possible pour le personnel américain d’être traîné devant elle ».[24] Le gouvernement des États-Unis a fait preuve de mépris pour les victimes et pour l’État de droit dans le monde en détournant les autorités de sanctions américaines – destinées à freiner les violations des droits humains – pour mener des attaques virulentes contre la CPI.

Les États parties ont été de plus en plus attentifs à afficher clairement leur opposition aux intimidations américaines. Entre autres mesures, des regroupements transrégionaux d’États parties ont publié des déclarations communes en juin et en novembre, tout comme les États parties à la CPI siégeant au Conseil de sécurité de l’ONU.[25] Les mesures américaines ont aussi été accueillies par des déclarations du président de l’AEP, de l’UE, de gouvernements nationaux et d’organisations non gouvernementales.[26] Plusieurs législateurs américains se sont également prononcés contre les sanctions.[27] Lors de l’examen en novembre du bilan en matière de droits humains des États-Unis dans le cadre de l’Examen périodique universel devant le Conseil des droits de l’homme de l’ONU, dix États parties à la CPI ont appelé les États-Unis à abroger le décret présidentiel ou à lever les sanctions créant un important dossier de recommandations auquel le Conseil devrait donner suite.[28]

Des décisions importantes du procureur et des juges restent en suspens à la fois dans les situations en Afghanistan et en Palestine, décisions qui répondent aux besoins réels de victimes pour obtenir justice. Tant que la CPI fera son travail, elle sera confrontée à une opposition politisée venant de plusieurs sources, qui ne pourra être surmontée que grâce à l’appui créatif et déterminé des États parties. Le rapport de l’EEI reconnaît cette réalité dans une de ses recommandations préconisant que « [l’]AEP et les États parties [...] développent une stratégie pour répondre aux attaques contre la Cour par des États non parties », bien que l’expérience passée montre que l’opposition peut aussi venir d’États parties.[29]

Concernant les menaces actuelles subies par la Cour, le changement de l’administration américaine offre aux États parties une fenêtre d’opportunité pour nouer le dialogue avec les États-Unis de manière à tenter d’enclencher une approche qui respecte le Statut de Rome, l‘État de droit dans le monde et qui se focalise sur l’accès des victimes à la justice. Avec la perspective d’enquêtes en Afghanistan et en Palestine, la relation des États-Unis avec la CPI concernant les situations de ces pays restera probablement conflictuelle. Les États parties devraient se pencher sur l’expérience passée avec les administrations Clinton, Bush et Obama pour susciter une approche positive vis-à-vis de la Cour globalement et un dialogue avec l’Assemblée. Alors que les interactions avec les États-Unis devront être engagées au niveau bilatéral et multilatéral, la prochaine session de l’Assemblée offre une importante plateforme collective pour exprimer les attentes de changement dans l’approche des États-Unis. L’administration américaine entrante ne s’est pas encore engagée à annuler le décret présidentiel.

Recommandations aux États parties à la CPI

• Faire des déclarations ministérielles ou de haut niveau pendant le Débat général en soutien à la CPI, reconnaissant la CPI comme un élément fondamental mais menacé de l’ordre international fondé sur la règle de droit ;
• Appeler, dans les déclarations du Débat général et dans tout autre point à l’ordre du jour approprié, à l’abrogation du décret présidentiel américain 13928 et rappeler les mesures que les gouvernements ont prises pour soutenir le mandat essentiel de la Cour ;
• Conserver et renforcer toute formulation existante dans la résolution omnibus réitérant l’engagement de l’Assemblée à préserver l’intégrité du Statut de Rome sans se laisser décourager par les menaces et les mesures contre la Cour ;
• Se pencher, dans le Débat général et dans tout autre point à l’ordre du jour approprié, sur l’expérience jusqu’à ce jour pour contrer l’obstruction des États-Unis et encourager le dialogue des États non parties avec le système du Statut de Rome ;
• Étudier, via le mécanisme établi pour le suivi de l’Examen par des experts indépendants, sa recommandation de développer « une stratégie pour répondre aux attaques contre la Cour par des États non parties et ... être prêts à intervenir pour défendre la Cour, étant donné que sa dignité et son impartialité politique entravent fortement sa capacité à se défendre contre des attaques sans fondement et partisanes », et
• Rendre publiques la participation à l’Assemblée et les déclarations lors du Débat général grâce à des communiqués et des conférences de presse, à l’utilisation des réseaux sociaux et d’autres outils de communication.

Travaux récents de Human Rights Watch

• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch), « Donald Trump’s attack on the ICC shows his contempt for the global rule of law », Euronews.com, 3 juillet 2020, https://www.hrw.org/news/2020/07/06/donald-trumps-attack-icc-shows-his-contempt-global-rule-law
• « Q&A: The International Criminal Court and the United States », Human Rights Watch, 2 septembre 2020 (mis à jour), https://www.hrw.org/news/2020/09/02/qa-international-criminal-court-and-united-states

Complémentarité

En plus d’identifier la complémentarité et la relation entre les juridictions nationales et la Cour comme thème prioritaire dans le cadre de l’examen plus large, lors de la session de l’année dernière, l’Assemblée a aussi renouvelé le mandat général du Bureau pour poursuivre le dialogue avec la Cour et les autres parties prenantes, en insistant sur « notamment les activités de renforcement des capacités relatives à la complémentarité, conduites par la communauté internationale pour aider les juridictions nationales ; les stratégies possibles d’achèvement de la Cour propres à chaque situation ; le rôle tenu par les partenariats conclus avec des autorités nationales et d’autres acteurs à cet égard ; et les questions telles que la protection des témoins et des victimes et les crimes sexuels et à caractère sexiste ». [30]

La complémentarité est un principe fondamental du Statut de Rome, qui garantit que la responsabilité première d’enquêter sur les crimes relevant du Statut de Rome incombe toujours aux gouvernements nationaux. Les discussions de l’Assemblée sur la complémentarité, précédant et suivant la conférence de révision de Kampala en 2010, se sont concentrées sur la « complémentarité positive », c’est-à-dire les efforts internationaux et nationaux concertés pour renforcer les juridictions nationales et leur permettre de mener à bien des enquêtes et des procès nationaux crédibles et efficaces pour des crimes relevant du Statut de Rome. La complémentarité positive était la priorité de l’élément de « complémentarité » de l’exercice d’inventaire plus vaste de la justice pénale internationale à Kampala.[31] Dans une résolution adoptée à Kampala, l’Assemblée a chargé son secrétariat « dans les limites des ressources existantes, de faciliter l’échange d’informations entre la Cour, les États Parties et les autres parties prenantes, y compris les organisations internationales et la société civile, en vue de renforcer les juridictions nationales ».[32] L’Assemblée a renouvelé ce mandat annuellement.[33] Dans les dernières années, ainsi que lors d’une réunion organisée conformément au processus d’examen cette année, les discussions menées par les co-points focaux pour les pays de l’Assemblée ont aussi visé à clarifier le fonctionnement du principe de complémentarité concernant l’exercice de la compétence de la Cour, ainsi que les aspects de la pratique de l’examen préliminaire du Bureau du Procureur et du développement de stratégies d’achèvement spécifiques aux situations.[34] Le Bureau a aussi mandaté les co-points focaux sur la complémentarité pour explorer le soutien aux poursuites de la Cour sur les crimes sexuels et à caractère sexiste.[35]

Les discussions des États parties sur la complémentarité cette année ont reconnu la pertinence du travail de l’EEI et la nécessité d’une « approche progressive des consultations afin d’éviter les recoupements et de rechercher les synergies ».[36] Conformément au mandat flexible fourni par l’Assemblée, dans son rapport intérimaire, l’Examen par des experts indépendants a identifié la « complémentarité, dans la mesure où elle est pertinente pour les aux [sic] examens préliminaires et aux stratégies en matière de poursuites et de clôture », comme un thème prioritaire supplémentaire de son travail.[37] Le rapport final de l’EEI formule des recommandations au Bureau du Procureur concernant son évaluation de la complémentarité pendant les examens préliminaires et la pleine intégration des approches de complémentarité positive dans toutes les phases de son travail, y compris les stratégies d’achèvement (avec les autres acteurs de la Cour).[38] Ces recommandations ne s’adressent pas aux États parties. L’EEI a recommandé à l’Assemblée d’examiner son rôle dans la facilitation de partenariats de complémentarité positive, y compris pour soutenir les stratégies d’achèvement de situations du Bureau du Procureur.[39] L’EEI note aussi que la promotion d’une vision commune de l’approche de complémentarité positive de la Cour pourrait figurer dans une discussion réunissant la Cour, les États parties et la société civile sur une vision stratégique de la Cour sur dix ans.[40]

Les co-points focaux sur la complémentarité ont sollicité la contribution de plusieurs séries possibles de travaux concomitants pour l’année à venir et ont noté le soutien de certains États parties pour une « déclaration de position ou résolution de l’Assemblée sur le principe de complémentarité, formulée sur la base d’un exercice d’inventaire plus vaste. Cet exercice pourrait rassembler les discussions qui ont déjà eu lieu cette année avec une opportunité pour les États parties, la Cour et les autres parties prenantes d’engager le dialogue sur des aspects et des recommandations pertinents du rapport de l’EEI, le cas échéant. Comme certains l’ont fait remarquer, les consultations et la coordination avec tout mécanisme qui fasse progresser le rapport de l’EEI devront délimiter des paramètres clairs pour un tel exercice. »[41]

Les recommandations de l’EEI concernant la complémentarité et la complémentarité positive portent sur des domaines qui touchent au cœur de l’indépendance des poursuites, y compris la conduite des examens préliminaires et des stratégies d’achèvement. Conformément à l’approche globale du suivi de l’EEI exposée plus haut, les recommandations adressées au Bureau du Procureur devraient être traitées par cet organe, plutôt que gérées par le mécanisme de l’Assemblée ou la facilitation sur la complémentarité. Alors qu’il sera important dans le cadre du suivi de l’EEI de créer des forums pour dialoguer sur ces problèmes avec les États parties et la société civile, les décisions de politiques concernent la Cour, conformément au respect de l’indépendance judiciaire et des poursuites, ainsi qu’à l’expertise en matière de politiques.

Au-delà des recommandations spécifiques de l’EEI, Human Rights Watch est préoccupé par le fait que, sans garanties suffisantes, un exercice d’inventaire et une déclaration de position ou résolution de l’Assemblée sur le principe de complémentarité pourraient générer une pression inappropriée sur les acteurs de la Cour. Les États parties ont identifié « le renforcement du dialogue continu sur la mise en œuvre et l’application du principe de complémentarité, fournissant une clarté et une prévisibilité accrue, tout en respectant l’indépendance judiciaire et en matière de poursuites », comme un domaine prioritaire potentiel pendant les discussions qui ont conduit au lancement du processus d’examen.[42] La prise de décision sur la complémentarité au niveau judiciaire et des poursuites définit cependant certains aspects de l’exercice de la compétence de la Cour et, de ce fait, cela attirera inévitablement une surveillance. C’est précisément pour cette raison que les États parties devraient scrupuleusement éviter les actions qui, individuellement ou collectivement au sein de l’Assemblée, exercent une pression à même de favoriser l’apparition d’interférences avec cette indépendance.

Des discussions de l’Assemblée sur la complémentaire sont nécessaires pour évaluer son rôle dans les initiatives de complémentarité positive, tel que proposé par les co-points focaux comme une seule série de travaux et tel qu’évoqué dans les recommandations de l’EEI. Bien que, comme indiqué plus haut, l’Assemblée ait fourni un mandat limité à son secrétariat pour négocier une assistance entre les États parties et les autres acteurs internationaux afin de soutenir les efforts de développement des capacités, des approches plus solides doivent être explorées.

Recommandations à l’Assemblée des États parties

• Garantir le respect de l’indépendance judiciaire et en matière de poursuites en réservant le suivi de l’Assemblée sur les recommandations de l’EEI aux recommandations relevant de l’action de l’Assemblée ;
• S’assurer d’avoir des garanties suffisantes dans tout exercice d’inventaire et ses résultats pour empêcher l’Assemblée d’intervenir sur les questions d’indépendance judiciaire et en matière de poursuites ; et
• Renouveler, dans la période à venir, les discussions sur le rôle que l’Assemblée peut jouer pour soutenir le développement de capacités national concernant les enquêtes et les poursuites efficaces sur des crimes relevant du Statut de Rome, y compris dans la mise en œuvre de stratégies d’achèvement à l’échelle de la Cour dans les situations faisant l’objet d’enquêtes.

Travaux récents de Human Rights Watch

• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch) et Alison Smith (No Peace Without Justice), « It’s a Journey, Not a Destination: Court-Wide Completion Strategies in ICC Situations Under Investigation Can Promote a Shared Vision of the Court’s Mandate, Guiding Its Exercise and Bringing on Board Support From Other Actors », ICC Forum (blog), 24 février 2020, https://iccforum.com/completion (consulté le 22 novembre 2020)

II. Élections

A. Mesures pour changer la culture des élections de la CPI

Lors de la prochaine session de l’Assemblée, les États parties seront confrontés à des décisions cruciales pour l’élection du futur procureur et de six nouveaux juges. L’élection basée sur le mérite de responsables judiciaires hautement qualifiés figure parmi les éléments les plus importants du rôle d’intendance des États parties du système du Statut de Rome. Le procureur, élu pour un mandat de neuf ans, dirige le travail de la CPI en décidant des affaires à examiner et de la manière de le faire. La capacité de la CPI à juger efficacement les affaires, y compris en garantissant le respect scrupuleux des droits à un procès équitable, repose sur la qualité de ses juges. Les juges de la CPI rendent des jugements qui influencent significativement la jurisprudence en matière de droit pénal international et qui ont un fort impact sur la vie des victimes et des survivants et sur les communautés affectées.

Avec le rapport final de l’Examen par des experts indépendants, il est aussi évident que les futurs procureur et collège judiciaire de la Cour auront des rôles essentiels à jouer dans le suivi de ses recommandations. L’examen souligne la nécessité d’une amélioration significative pour remédier à une culture de peur et de défiance à la Cour, y compris pour traiter les cas rapportés d’intimidations et de harcèlement.[43]

Les États parties doivent aussi élire un nouveau Bureau, ainsi que le président et les deux vice-présidents de l’Assemblée. Le recrutement à ces postes de direction importants de l’AEP mérite d’être effectué avec soin, étant donné le rôle prépondérant que le Bureau a joué lorsque le travail intersessions de l’Assemblée s’est intensifié.

Le Procureur

Pour l’élection du procureur, l’Assemblée a approuvé un mécanisme et un ensemble de mesures sans précédent. Cela inclut la création d’un Comité d’élection du Procureur (CEP) pour évaluer les candidatures, établir une liste de candidats, faire passer des entretiens et produire une liste de candidats présélectionnés. Le Comité a aussi chargé une section spécialisée de la CPI de procéder à un contrôle indépendant de tous les candidats de la liste complète en ce qui concerne les critères de « haute moralité » prévus par le Statut de Rome. La méthodologie du Comité et le fait qu’il a été assisté par un groupe d’experts indépendants constituent une innovation importante, quoiqu’imparfaite. Comme le Comité l’a lui-même reconnu en proposant de mener un bilan des enseignements tirés de l’expérience, les processus des élections futures peuvent encore être améliorés. Le Comité a noté en particulier que bien qu’il effectue avec une diligence raisonnable des vérifications préalables sur les candidats en lien avec le harcèlement au travail et/ou sexuel, y compris en posant ses propres questions en plus du travail mené par la section spécialisée de la CPI, il n’a pas le mandat ni la capacité de réaliser une approche exhaustive.[44] Le travail du Comité – conduisant à une sélection de quatre candidats – a été associé pour la première fois à des tables rondes publiques avec les candidats présélectionnés.[45]

Certains signes précurseurs notables, cependant, montrent que des considérations au-delà du mérite pourraient prévaloir dans l’élection du procureur. Après les tables rondes, les États parties ont entamé un processus de consultation visant à identifier un candidat qui fasse consensus et éviter les nominations nationales.[46] La liste des candidats présélectionnés du CEP a néanmoins suscité la controverse dès le départ et des appels quasi immédiats à la rejeter. D’après l’évaluation de Human Rights Watch, les consultations des États parties sur ces candidats ont été inutilement écourtées, notamment parce que certains gouvernements tentaient d’inclure leurs candidats de choix qui ne figuraient pas sur la liste des candidats présélectionnés. Plus de deux mois avant l’élection, le Bureau de l’Assemblée a conclu que le consensus n’était pas possible, amenant à des négociations prolongées sur les étapes suivantes.[47] À la mi-novembre, le Bureau a accepté de modifier le cadre de référence pour l’élection afin de permettre la prise en compte de candidats supplémentaires issus de la liste complète des candidats interviewés par le CEP, avec leur consentement, tout en tentant de trouver un candidat qui fasse consensus.[48] Au moment de la rédaction de cette note, il semble qu’un total de neuf candidats soit maintenant pris en compte, les quatre candidats présélectionnés au départ ainsi que cinq candidats supplémentaires après la procédure visant à confirmer leur consentement.[49] Le bilan nécessaire des enseignements tirés lors de l’élection de cette année devrait inclure la réaction de l’Assemblée et son traitement de la liste des candidats présélectionnés initiale.

Les efforts pour atteindre le consensus sont importants. Des nominations nationales élargiront davantage les marges de manœuvre pour la manipulation politique de cette décision capitale. Mais il faut maintenant voir si le processus modifié peut être réalisé dans le temps restant d’une manière qui garantit l’équité, la transparence et l’évaluation rigoureuse des candidats, comme les ONG l’ont souligné à plusieurs reprises.[50] Un élément clé sera le travail de vérification supplémentaire de tous les candidats concernant la « haute moralité ». Le Comité a considéré qu’il n’avait pas le mandat pour enquêter sur les allégations de faute de candidats potentiels.[51]

Élections judiciaires

Malheureusement, les élections judiciaires de la CPI en particulier ont été marquées dans le passé par des concertations sur les votes (parfois appelées « vote-trading » ou marchandage de votes), pratique dans laquelle les États acceptent de soutenir les candidats d’un autre pays sans tenir compte des qualifications de la personne désignée. L’EEI a constaté qu’« il est inquiétant de découvrir que la pratique de concertation sur les votes par intérêt politique partisan, sans lien avec la qualité du candidat pour l’élection à un poste judiciaire international important, est tellement ancrée que certains États parties encore aujourd’hui trouvent qu’elle est politiquement utile et qu’il est acceptable d’y adhérer », et qu’il n’y « a actuellement aucune volonté d’abandonner cette pratique et d’élire les juges uniquement au mérite ». Cela a conduit les experts à formuler en priorité des recommandations pour le processus de nomination qui précède, plutôt que l’élection elle-même.[52]

Dans les élections judiciaires, les États parties ont significativement renforcé, l’année dernière, le mandat de la Commission consultative pour l’examen des candidatures (CCEC) de l’Assemblée, un organisme chargé de « faciliter la nomination des individus les plus qualifiés au poste de juge de la Cour pénale internationale ».[53] Les modifications du cadre de référence de la CCEC ont exposé avec une spécificité sans précédent les outils et les éléments qui pourraient contribuer à une évaluation rigoureuse de chaque candidat par la commission.[54] La CCEC a rendu compte en détail de ses efforts pour mettre en œuvre son cadre de référence révisé. Cela inclut son approche de vérification des références dans laquelle, entre autres étapes, elle applique la même procédure que le CEP en faisant appel à une section spécialisée de la CPI pour évaluer la haute moralité, une exigence du Statut de Rome pour les juges prévue à l’article 36(3)(a) parallèlement à ce qui est exigé pour le procureur et le procureur adjoint en vertu de l’article 42(3). La CCEC a davantage nuancé son évaluation des candidats, en définissant les candidats qualifiés comme « formellement qualifié », « qualifié » et « hautement qualifié ». Pour qu’un candidat obtienne les désignations de « hautement qualifié » et « qualifié », la commission a exigé la connaissance de la CPI, un critère non prévu dans le Statut de Rome.[55]

Cette année pour la première fois, et conformément aux changements adoptés lors de la session de l’Assemblée l’an passé, les États parties ont organisé des tables rondes publiques avec des candidats judiciaires, reprenant une tradition de ces tables rondes organisées lors d’élections précédentes par la Coalition de la CPI.[56]

L’importance de ces changements ne devrait pas être jugée aux seuls résultats de l’élection de cette année. Leur effet peut uniquement être évalué à long terme pour déterminer s’ils contribuent à générer un changement fondamental dans la culture qui garantit que le mérite est le critère décisif, depuis la nomination au niveau national jusqu’à l’élection au sein de l’Assemblée. Au fil du temps, les évaluations de la CCEC peuvent jouer un rôle important en identifiant avec une spécificité accrue ce que signifie être « hautement qualifié », limitant la marge de manœuvre pour les États parties pour nommer et élire des candidats moins qualifiés.

L’Assemblée devrait s’efforcer d’établir les normes les plus élevées pour l’élection des responsables de la CPI, dans le cadre de l’amélioration des performances de la Cour et de l’établissement de la Cour en tant que porte-drapeau de l’administration de la justice. Women’s Initiatives for Gender Justice et l’Open Society Justice Initiative ont formulé des recommandations détaillées concernant des options pour un processus de vérification des antécédents professionnels dans le contexte de l’élection du procureur, mais qui peuvent aussi s’avérer pertinentes pour d’autres élections.[57]

Recommandations aux États parties à la CPI

• Affirmer, dans des déclarations lors du Débat général et d’autres moments appropriés pendant la session de l’Assemblée, l’importance d’élire uniquement les candidats les plus hautement qualifiés aux postes de juges et de procureur et appeler les gouvernements à s’abstenir de se concerter sur les votes et de faire campagne dans toutes les élections de responsables de la CPI ;
• Proposer un calendrier clair pour procéder à l’élection du procureur, qui permette une évaluation rigoureuse, crédible et équitable de tous les candidats et des consultations constructives pour parvenir à un candidat faisant consensus, suite à la modification par le Bureau du cadre de référence des élections le 13 novembre 2020, y compris, si nécessaire, en reportant l’élection à une reprise de session ultérieure ;
• Établir un mécanisme de l’Assemblée pour garantir que les processus d’élection futurs de l’Assemblée incluent la vérification juste, transparente et professionnelle des candidats concernant tout antécédent de comportement répréhensible ;
• Mandater, dans la résolution omnibus, un exercice d’enseignements tirés sur l’élection du procureur, y compris demander un rapport du Comité d’élection du Procureur ;
• Continuer à examiner, via la facilitation du Bureau sur la nomination et l’élection des juges et dans le suivi de l’Examen par des experts indépendants, les mesures visant à garantir que le mérite soit le critère décisif, y compris :
  • Formulation d’un engagement à valider par les États parties à ce qu’il n’y ait pas d’échanges de votes ou d’autres échanges de promesses entre les États parties, ni de participation à des activités de campagne. Cela pourrait aussi s’appliquer à l’élection du procureur adjoint ;
  • Recommandations de la CCEC sur la documentation supplémentaire à fournir à l’appui des candidatures, ainsi que sur l’importance d’entretiens individuels et la longueur des sessions de la commission ;
  • Nouvelles améliorations du mandat de la CCEC, y compris la possibilité d’un examen écrit ou d’entretiens avec mise en situation des candidats et formalisation d’un processus permettant à la commission de tirer davantage parti des informations publiquement disponibles sur les candidats, par exemple, une adresse e-mail dédiée ou un formulaire en ligne.

Travaux récents de Human Rights Watch

• Joint NGO Open Letter to the ICC Assembly of States Parties, 3 décembre 2020, https://www.hrw.org/news/2020/12/03/open-letter-icc-assembly-states-parties
• Maria Adamou, « Ensuring High-Quality International Criminal Court Judges », point de vue de Human Rights Watch, 2 décembre 2020, https://www.hrw.org/news/2020/12/02/ensuring-high-quality-international-criminal-court-judges
• Elizabeth Evenson, « Focus on Merit in International Criminal Court Elections », point de vue de Human Rights Watch, 15 septembre 2020, https://www.hrw.org/news/2020/09/15/focus-merit-international-criminal-court-elections

B. Élection du procureur

Le choix du prochain procureur, qui sera uniquement le troisième dans l’histoire de la Cour et qui aura un mandat de neuf ans, sera la décision la plus importante que les États parties à la CPI auront à prendre depuis un certain temps. Le nouveau procureur devra gérer des défis de coopération, des enquêtes et des poursuites complexes dans un grand nombre de situations. Le nouveau procureur héritera une fois de plus d’une accumulation significative de situations ouvertes dans lesquelles des enquêtes et des poursuites sont en attente, et de plusieurs examens préliminaires pouvant déboucher sur de nouvelles enquêtes. Évidemment, pour réussir, le nouveau procureur devrait jouir d’une haute considération morale et avoir fait preuve d’excellence lors de procédures pénales internationales complexes. Avec le rapport de l’EEI en main, il ou elle devrait aussi s’engager à mener à bien les changements de politique et de pratique nécessaires.

Mais le nouveau procureur aura aussi besoin d’une vision et d’une détermination fortes pour veiller à ce que les objectifs du Statut de Rome soient transposés dans la réalité. Les défis pour atteindre ces objectifs s’accumulent depuis de nombreuses années, générés par un ensemble de facteurs internes et externes, y compris les faiblesses de performance de la Cour, l’opposition politisée à certaines enquêtes et le constat que la charge de travail de la Cour dépasse largement les ressources disponibles, alors que des crimes relevant du Statut de Rome continuent d’être commis dans le monde. Tandis que ces défis sont manifestes depuis un certain temps, le contexte d’affaiblissement de l’engagement en faveur de l’État de droit dans le monde et les pressions imposées par la pandémie de Covid-19 ont conduit à des visions divergentes du rôle de la Cour.

C’est précisément en raison de ce paysage difficile, cependant, que la Cour – et son procureur – doit rester fidèle à la vision sous-jacente qui a mené à sa création. La vision qui a incité des États et des organisations de défense des droits humains animés d’un même esprit à se réunir et à créer la CPI était celle d’un tribunal qui pourrait traduire en justice même les personnes les plus puissantes. Telle est la vision qui continue d’inspirer ceux qui plaident pour son rôle essentiel, notamment dans ces temps difficiles. Pour être à la hauteur de la tâche, le nouveau procureur devra sans répit défendre le Bureau du Procureur face aux pressions pour compromettre le mandat établi par les fondateurs de la Cour.

Recommandations aux États parties à la CPI

• Évaluer les candidats strictement sur leurs mérites ; et
• Chercher à identifier un candidat faisant consensus pour le poste de procureur qui :
  • incarne l’engagement envers la CPI et ses missions, en tant qu’institution qui transcende tout intérêt étatique, politique ou professionnel particulier ;
  • a fait preuve d’excellence dans la conduite de procédures pénales internationales complexes ;
  • atteste d’une indépendance, d’une équité et d’une impartialité de principe dans l’application de la loi, en particulier face aux pressions politiques ;
  • jouit d’une haute considération morale ;
  • possède des compétences de communication efficaces, en gardant à l’esprit les différents groupes intéressés de la Cour, y compris les communautés affectées qui sont en première place parmi les nombreuses parties prenantes de la Cour ;
  • maîtrise le Statut de Rome et le droit pénal international ;
  • développe une vision pour naviguer sur le terrain hautement politique sur lequel le travail de la Cour est mené ;
  • présente des aptitudes à l’encadrement pour diriger un personnel nombreux et divers ; et
  • a de l’expérience dans la mise en œuvre de changements dans une culture institutionnelle.

Travaux récents de Human Rights Watch

• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch), « ICC Prosecutor Symposium: The Next ICC Prosecutor Should Resolutely Hold the Most Powerful to Account », Opinio Juris (blog), 9 avril 2020, https://opiniojuris.org/2020/04/09/icc-prosecutor-symposium-the-next-icc-prosecutor-should-resolutely-hold-the-most-powerful-to-account/

• Richard Dicker (Human Rights Watch), « Time to Step Up at the ICC: No Time to Trim the Sails », The Promise Institute for Human Rights, printemps 2020, https://www.hrw.org/news/2020/07/27/time-step-icc

C. Élection des juges

Étant donné la composition actuelle du collège et conformément aux exigences du Statut de Rome de « représentation géographique équitable » et d’une « représentation équitable des hommes et des femmes », cette année, il convient d’élire des juges venant d’États d’Europe de l’Est (1) et d’Amérique latine et des Caraïbes (2) ainsi qu’une juge. De plus, le Statut de Rome prévoit que le corps judiciaire de la Cour se compose d’au moins neuf juges de la liste A, c’est-à-dire des juges ayant une compétence et une expérience reconnue en droit pénal, en procédure pénale et en poursuites pénales, et au moins cinq juges de la liste B, c’est-à-dire des juges ayant une compétence reconnue dans des domaines pertinents du droit international, tels que le droit international humanitaire et le droit relatif aux droits humains, ainsi qu’une vaste expérience dans une profession juridique appropriée. Lors de cette élection, les exigences de vote minimales concernent un juge de la liste A et un juge de la liste B.

Recommandations aux États parties à la CPI

• Évaluer les candidats sur leurs mérites, indépendamment de la nomination des États partis ;
• Examiner avec soin tous les documents disponibles, y compris le rapport et le questionnaire de la CCEC, les enregistrements des tables rondes publiques et le questionnaire des candidats proposé par des ONG ;
• Accorder la priorité à l’élection de candidats de la liste A puisque les juges ayant une expérience préalable en droit pénal et en procédure pénale restent les mieux placés pour répondre aux exigences des procédures de la CPI ;
• Donner une importance accrue à l’évaluation des candidats en fonction de leurs connaissances spécifiques de la CPI et du système du Statut de Rome. Les connaissances et l’expérience des juridictions nationales et d’autres juridictions internationales sont précieuses, mais la CPI est maintenant suffisamment établie, avec 17 ans de fonctionnement, pour que les connaissances de la jurisprudence, des règles de procédure et de preuve, des situations et des meilleures pratiques de la Cour soient une exigence préalable à l’élection ; et
• Étudier la connaissance et l’appréciation qu’ont les candidats du rôle prépondérant joué par les victimes afin de renforcer l’impact de la Cour pour les victimes et les communautés affectées.

III. Garantir des ressources adéquates

Les États parties à la CPI décideront pendant la session de l’Assemblée du budget de la Cour pour l’année à venir. Pour 2021, en excluant les intérêts du prêt de l’État hôte, la CPI a demandé 144,92 millions d’euros, soit une diminution de 0,5 pour cent par rapport au budget de 145,62 millions d’euros approuvé pour 2020.[58] Le Comité du budget et des finances a recommandé de nouvelles coupes, qui, si elles sont adoptées, laisseront à la Cour un budget de 144,67 millions d’euros, soit une diminution de 0,7 pour cent par rapport à l’an passé.[59] Le Comité a de nouveau émis des préoccupations sur le fait que les retards de paiement des contributions par les États parties pourraient poser des problèmes de liquidités, mettant en péril le travail de la Cour.[60]

La Cour a justifié sa demande de budget en faisant référence aux « circonstances exceptionnelles dues à la pandémie de COVID-19 » et à la nécessité de « prendre dûment en considération la pression qu’exerce la COVID-19 sur l’économie mondiale, tout en conciliant la nécessité de conserver les ressources minimums qu’il lui faut pour mener ses activités essentielles et s’acquitter de son important mandat en 2021 ».[61] La Cour projetait un budget initial de 152,82 millions d’euros pour 2021 (en excluant les intérêts du prêt de l’État hôte), mais elle est arrivée à une demande de budget plus limitée par une série de réductions, y compris le report de recrutements, le report d’investissements dans les infrastructures et les restrictions de déplacement attendues du fait de la COVID-19.[62] Comme le comité l’a fait remarquer, certaines de ces réductions ne sont certainement pas durables, indiquant que « la pression à la hausse se fera sentir à nouveau dans les années à venir ».[63] Comme le Comité du budget et des finances l’a noté, en réalité, le budget de la Cour a plus ou moins été maintenu à une croissance zéro depuis 2017.[64]

Cela dénote une approche punitive de la mission de la Cour, avec pour résultat une situation prolongée dans laquelle les ressources de la CPI sont manifestement insuffisantes pour sa charge de travail. Alors que cela ne se limite en aucun cas au Bureau du Procureur, ces contraintes en matière de ressources ont été soulignées à plusieurs reprises. En 2020, deux suspects ont été remis à la Cour et les scellés d’un second mandat d’arrêt contre l’un d’eux ont été levés, toutefois aucun mandat d’arrêt public n’a été émis dans aucune autre enquête en cours.[65] Le Bureau du Procureur reconnaît que la pandémie a eu un impact sur le rythme des activités, même s’il a adapté ses méthodologies grâce à des interrogatoires à distance et des enquêtes en ligne, et qu’il lui faudra rattraper son retard.[66] Il projette d’émettre des mandats d’arrêt, probablement scellés, ou de boucler les activités d’investigation dans trois enquêtes en 2021, pour compenser les retards liés à la pandémie.[67] Ces enquêtes sont ouvertes à la Cour depuis plusieurs années. Le Bureau du Procureur indique aussi que plusieurs examens préliminaires pourraient évoluer vers l’ouverture d’enquêtes, mais les ressources limitées en 2021 imposeront aussi de définir de nouvelles priorités entre les situations et entre les enquêtes.[68]

L’Examen par des experts indépendants s’est efforcé de formuler des recommandations dans son rapport final qui ne nécessitaient pas, pour la plupart, d’augmentations budgétaires.[69] Néanmoins, le rapport en lui-même indique clairement qu’il existe une insuffisance de ressources significative, notant le sous-effectif au sein du Bureau du Procureur, ainsi qu’une « crise de liquidité » en raison des contributions en retard ou manquantes.[70] Concernant le manque de ressources pour couvrir la charge de travail de la Cour, les experts recommandent plusieurs mesures qui exigent un examen supplémentaire, y compris l’application par le Bureau du Procureur d’un seuil de gravité supérieur pour filtrer les situations sur lesquelles enquêter et, dans le contexte d’une planification stratégique plus vaste, la mise en sommeil de situations pour équilibrer les ressources limitées.[71]

L’EEI préconise des modifications du processus budgétaire annuel, notamment en favorisant une confiance accrue entre la Cour et les États parties.[72] Plus fondamentalement, il recommande aussi que la Cour, les États parties et la société civile ouvrent une discussion « sur la vision stratégique pour la Cour pour les dix prochaines années » avec « une issue de la discussion… déterminant le niveau d’activité que la Cour est censée et désireuse d’atteindre sur une période de dix ans et les mesures (ressources, coopération et développement institutionnel) qui doivent être mises en œuvre progressivement au sein de l’organisation pour atteindre ce point ».[73] La Cour et les États parties devraient examiner cette recommandation en priorité, et la Cour devrait jouer un rôle moteur dans la définition de cette vision. L’articulation d’une telle vision pourrait fournir une plateforme pour renouveler la réflexion des États parties sur la manière dont les ressources budgétaires pourraient être mises à disposition et dans quel délai.[74]

Recommandations aux États parties à la CPI

• Examiner en détail les recommandations du Comité du budget et des finances, adopter un budget 2021 pour la Cour approprié afin de garantir la mise en œuvre efficace de son mandat et réapprovisionner le Fonds de roulement et le Fonds en cas d’imprévus ;
• Affirmer, dans les déclarations lors du débat général, pendant les négociations budgétaires et à d’autres moments pertinents pendant la session, l’importance de garantir des ressources adéquates à la Cour pour faire face à la demande accrue de responsabilisation et appeler à des améliorations du processus budgétaire actuel dans ce but, tout en rejetant une approche de croissance zéro du budget de la CPI ; et
• Donner la priorité, dans le suivi du rapport de l’EEI, à l’étude d’un processus piloté par la Cour pour adopter une vision stratégique sur 10 ans pour la CPI, incluant le niveau de ressources requis.