Les États parties de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront du 4 au 14 décembre 2023 à New York pour la session annuelle de l’Assemblée des États parties (AEP).[1]

Cette année marque le 25ème anniversaire de l’adoption du statut de Rome en 1998. Actuellement, la CPI peut et doit agir dans le cadre de conflits armés et d’autres crises qui font rage et concernent son rôle, notamment en Afghanistan, au Darfour, en République démocratique du Congo, en Israël/Palestine et en Ukraine. Vingt-cinq ans après le Statut de Rome, l’actualité du mandat de la CPI et de son travail quotidien pour rendre une justice impartiale et indépendante ne s’est pas démentie.

Bon nombre des défis auxquels la Cour est confrontée dans l’accomplissement de ce mandat sont anciens et familiers, notamment le fait de placer les victimes et les survivants au centre de ses processus, ou de combler les lacunes qui existent s’agissant des ressources et de la coopération étatique nécessaires pour soutenir le travail dans son registre en pleine expansion. Mais de nouveaux défis émergent, ou du moins, émergent plus nettement. En septembre, la Cour a été confrontée à une cyberattaque sans précédent à des fins d’espionnage. S’il a été bienvenu, le soutien sans précédent apporté par certains pays, du « Nord » surtout, au travail de la Cour en Ukraine depuis 2022 a mis en évidence l’approche « deux poids, deux mesures » du soutien des États parties aux enquêtes de la CPI. Cela a créé des problèmes de légitimité qui sont aujourd’hui au centre de l’attention, car nombre de ces mêmes États restent silencieux sur le rôle critique de l’enquête en cours de la CPI sur la Palestine.

Human Rights Watch appelle les États parties à profiter de la prochaine session de l’Assemblée pour s’acquitter de leur responsabilité de veiller à ce que la Cour qu’ils ont créée il y a 25 ans dispose de ce dont elle a besoin pour s’acquitter de son mandat. Cela implique, notamment, que ces États renforcent leur soutien politique, financier et concret à la Cour et qu’ils le fassent de manière cohérente dans toutes les situations, afin d’éviter un système « deux poids, deux mesures » inacceptable dans l’accès des victimes à la justice.

Cette note d’information présente des recommandations aux États parties pour la session de l’Assemblée dans les domaines prioritaires suivants : 1) s’assurer du soutien au mandat de la CPI au niveau mondial, en luttant contre le deux poids deux mesures, notamment en fournissant à la Cour des ressources adéquates et durables, et en contrant les menaces qui pèsent sur l’exercice de la justice par la Cour et les attaques contre celle-ci ; 2) poursuivre les efforts visant à renforcer la performance de la Cour par le suivi du processus d’examen par des experts indépendants ; et 3) mettre en place un processus de vérification permanent pour toutes les élections de la CPI. 

I. Réaliser le mandat de la Cour au niveau mondial

A. Lutter contre le « deux poids, deux mesures » dans l’administration de la justice

Ces dernières semaines, des milliers de civils ont été tués dans les hostilités entre Israël et le Hamas et d’autres groupes armés palestiniens, après des années d’impunité pour de graves abus. On peut notamment citer l’assassinat délibéré de centaines de civils israéliens et la prise de plus de 200 otages par le Hamas et d’autres groupes armés palestiniens ; le bombardement intensif de Gaza par l’armée israélienne qui a tué des milliers de civils, touché à plusieurs reprises des bâtiments civils, réduisant de grandes parties de plusieurs quartiers à l’état de ruines, et entraîné des frappes illégales sur des hôpitaux et l’utilisation de phosphore blanc dans des zones peuplées de civils ; et l’interruption par le gouvernement israélien de l’approvisionnement en électricité, en nourriture, en carburant et en eau à la population civile de Gaza, qui équivaut à une punition collective.[2] Dans une importante déclaration faite le 29 octobre depuis le point de passage de Rafah à Gaza, le Procureur de la CPI, Karim Khan, a confirmé que son bureau menait « des enquêtes actives sur les crimes qui auraient été commis en Israël le 7 octobre. Et également en relation avec Gaza et la Cisjordanie, et [que pour la Cour] la compétence remonte à 2014 ».[3] Dans une déclaration séparée faite au Caire, il a réitéré le mandat de la Cour et l’enquête en cours dans cette situation.[4]

Les réponses apportées par de nombreux gouvernements à ce jour, qui ont fréquemment omis de souligner l’importance de l’obligation de rendre des comptes pour dissuader les violations et y remédier, n'ont toutefois pas été à la hauteur de la gravité de la situation. Dans les déclarations publiques et les débats sur la crise devant les organes de l’ONU, la plupart des États parties à la CPI, à quelques exceptions près, sont restés quasiment muets sur le rôle de la CPI, la seule entité internationale chargée de rendre une justice impartiale et indépendante.[5]

Cela contraste fortement avec leurs réponses dans d’autres crises, notamment l’Ukraine. Dans ce pays, après l’invasion à grande échelle de la Russie en février 2022, le Procureur s’est immédiatement exprimé sur le rôle essentiel de la CPI.[6] Un nombre sans précédent d’États parties, principalement européens, ont déféré la situation de l’Ukraine au Procureur, et plusieurs d’entre eux ont par la suite complété leur engagement en faveur de la justice en apportant un soutien pratique et financier à la CPI.[7] Le[PH1]  17 mars, les juges de la CPI ont émis des mandats d'arrêt contre le président russe Vladimir Poutine et sa commissaire aux droits de l'enfant, Maria Lvova-Belova.[8] Le gouvernement sud-africain a confirmé son obligation de coopérer avec le mandat d’arrêt émis par la Cour dans l’affaire contre Poutine, malgré la forte pression politique exercée par la Russie pour permettre à Poutine d’assister à un important sommet à Johannesburg en août 2023.[9]

Le soutien résolu d’autres gouvernements en faveur d’une réponse juridique aux crimes commis en Ukraine – qui comprend non seulement la CPI, mais aussi une commission d’enquête des Nations unies, un soutien aux procédures ukrainiennes et l’ouverture d’enquêtes dans leurs propres juridictions – a montré ce dont les gouvernements sont capables face aux atrocités de masse. Elle a établi une norme qui devrait être suivie dans toutes les autres situations où des crimes graves sont commis, quels que soient le lieu et les auteurs.

Afin de profiter de la dynamique autour de la justice en Ukraine et de veiller à ce que le système de justice internationale surmonte ces cas de « deux poids, deux mesures », nous avons recommandé aux gouvernements de mettre en place les tribunaux, lois et ressources nécessaires pour soutenir une justice impartiale partout où elle est nécessaire.[10] 

Des développements positifs ont eu lieu à cet égard, notamment la ratification du Statut de Rome par l’Arménie.[11]Mais ignorer ou marginaliser le rôle critique de la CPI dans son enquête en cours sur la Palestine ne fera que confirmer, aux yeux de nombreuses communautés dans le monde, que la Cour n’a pas le soutien de ses États parties pour poursuivre la justice de manière impartiale, quel que soit l’auteur du crime. Un manque de soutien à l’enquête de la Cour sur la Palestine entravera à son tour gravement l’accès des victimes à la justice dans cette situation. Cela remettrait également en question l’engagement réel des États parties à l’égard des normes du droit international humanitaire que le Statut de Rome s’efforce de promouvoir, ce qui, à son tour, pourrait avoir un effet dévastateur pour les civils, aujourd’hui et à l’avenir.

La légitimité de la CPI et l’état de droit au niveau mondial qu’elle représente sont menacés. Les États parties devraient profiter de leur réunion annuelle – cette année, au siège des Nations Unies – pour démontrer qu’ils ne toléreront pas les cas de « deux poids, deux mesures » dans l’application du droit international ou dans l’administration de la justice. Ils devraient le faire en dotant la Cour d’un budget qui lui permette de traiter de manière plus adéquate les nombreuses situations dont elle est saisie, comme nous le verrons plus loin.

Recommandations aux États parties de la CPI

• Dans leurs déclarations lors du Débat général, de la plénière de coopération et à toute autre occasion pertinente :
  • Évoquer directement et sans détour le rôle essentiel de la CPI dans le contexte des hostilités en cours entre Israël et les groupes armés palestiniens ;
  • Faire part de leur soutien à l’enquête en cours du Procureur dans cette situation, ainsi que dans toutes les autres situations relevant de la compétence de la Cour, et s’engager à apporter le soutien et la coopération pratiques et politiques nécessaires à cette fin ; et
  • Rejeter et s’engager à lutter contre le système « deux poids, deux mesures » dans l’accès des victimes à la justice.
• Utiliser tous les outils d’information publique disponibles, notamment les commentaires dans les médias et les messages sur les réseaux sociaux, pour faire connaître le soutien apporté au travail impartial et indépendant du Procureur dans toutes les situations ; et
• Envisager la création d’un groupe de travail sur la mise en œuvre de la checklist #LaJusticeCompte.

Documentation complémentaire de Human Rights Watch

• « Soutenir la quête de justice pour les crimes graves internationaux », communiqué de presse de Human Rights Watch, 15 juillet 2022, https://www.hrw.org/fr/news/2022/07/15/soutenir-la-quete-de-justice-pour-les-crimes-graves-internationaux
• Maria Elena Vignoli, « The Long – Yet Still Uneven – Arc of International Justice », 27 janvier 2023, https://www.hrw.org/news/2023/01/27/long-yet-still-uneven-arc-international-justice
• Elizabeth Evenson, « Renforcer la justice internationale », 17 juillet 2023, https://www.hrw.org/fr/news/2023/07/17/renforcer-la-justice-internationale
• Balkees Jarrah, « Countries Should Back ICC Investigation on Israel-Palestine », 25 octobre 2023, https://www.hrw.org/news/2023/10/25/countries-should-back-icc-investigation-israel-palestine  

B. Veiller à ce que les ressources de la Cour soient adaptées à son mandat au niveau mondial

Fixation du budget 2024

Les États parties de la CPI décideront du budget de la Cour pour l’année à venir lors de cette session de l’Assemblée. Pour 2024, hors paiement du prêt à l’État hôte, la CPI a demandé 196,82 millions d’euros, soit une augmentation de 16 % par rapport au budget de 169,64 millions d’euros approuvé pour 2023.[12] Le Comité du budget et des finances (CBF), un organe technique chargé d’examiner le projet de budget annuel de la Cour et de faire des recommandations pertinentes à l’Assemblée, a proposé un certain nombre de réductions à la proposition de la Cour. Si ces recommandations sont adoptées, le budget de la Cour s’élèverait à 184,8 millions d’euros, soit une augmentation de 8,7 % par rapport à l’année dernière.[13]

En 2022, la Cour a demandé une augmentation substantielle de son budget, compte tenu de l’augmentation significative des activités judiciaires et des poursuites, ainsi que de la hausse de l’inflation.[14] Les États parties de tous les groupes régionaux ont, à titre individuel, reconnu la nécessité pour la Cour de disposer de ressources adéquates et durables dans leurs déclarations lors du débat général.[15] En outre, quelques États parties qui soutenaient auparavant une approche de croissance nominale zéro pour le budget de la CPI se sont éloignés de cette position en 2022, notamment la France, le Royaume-Uni et le Canada. Bien qu’une discipline budgétaire stricte soit nécessaire, la croissance nominale zéro n’a jamais été appropriée pour cette institution encore en évolution et cette idée ne devrait pas refaire surface. Malgré ces signaux positifs, et à l’issue de négociations difficiles, pour 2023 l’Assemblée n’a accepté qu’une augmentation nominale du budget de la Cour, qui couvre à peine les coûts liés à l’inflation.[16] Ce budget est bien inférieur à ce que la Cour avait demandé et à ce que le CBF avait recommandé. Après l’adoption du budget, certains États parties ont regretté que le budget approuvé ne réponde pas aux besoins de la cour et se sont inquiétés de l’impact probable de cette carence à l’avenir.[17]

Le budget proposé par la Cour pour 2024 est impacté par certains des mêmes facteurs d’augmentation que l’année dernière, notamment la poursuite de la pression inflationniste, ainsi que par de nouveaux facteurs, tels que les préoccupations croissantes en matière de sécurité, abordées plus en détail dans le chapitre ci-dessous. Si le projet de budget prévoit des investissements nécessaires dans des domaines clés (sécurité, présence sur le terrain, protection des témoins et des victimes, arrestations), il révèle également des contraintes en matière de ressources que le projet de budget, même s’il est entièrement financé, ne permettra pas de résoudre et qui affectent l’exercice de la justice par la Cour. A titre d’exemple, on peut citer le sous-financement chronique de la Section de l’information et de la sensibilisation du public qui, même avec le personnel supplémentaire demandé dans le budget, compte toujours moins de cinq personnes pour les activités de sensibilisation dans toutes les situations où la Cour n’est pas présente dans le pays.[18]

Le sous-financement de la Cour a entraîné une approche par trop sélective des enquêtes et a contribué à donner l’impression qu’il y avait une approche « deux poids, deux mesures » dans le système judiciaire international. En réponse à cette réalité, l’Assemblée, dans la résolution Omnibus adoptée lors de la dernière session, a « [ré]affirmé son soutien à la mise en œuvre cohérente du mandat de la Cour dans toutes les situations et affaires relevant de sa compétence, dans l’intérêt de la justice et du droit des victimes d’accéder à la justice, et souligné la nécessité de ressources durables pour toutes les situations et affaires ainsi que d’une coopération avec la Cour à cette fin » (formatage en gras rajouté). [19]

Garantir à la Cour les ressources dont elle a besoin dans son budget ordinaire pour travailler sur l’ensemble de son rôle, c’est investir dans son indépendance et sa légitimité, tout en rejetant activement la politique du « deux poids, deux mesures ». C’est une preuve d’engagement politique en faveur de l’égalité devant la loi.

Enfin, outre l’adoption d’un budget annuel qui garantit que tous les organes de la Cour disposeront de ressources suffisantes pour remplir leurs rôles respectifs dans toutes les situations, les États parties devraient envisager d’augmenter le Fonds en cas d’imprévus. Ce fonds est destiné à couvrir toute dépense imprévue, comme celles qui découlent de l’exécution d’un mandat d’arrêt ou de l’ouverture d’une nouvelle enquête, et n’est donc pas inclus dans le budget annuel proposé par la Cour. [20]

Le Fonds en cas d’imprévus dispose actuellement d’un solde de trésorerie de 2,2 millions d’euros. Le 1er septembre, le CBF a reçu une notification de l’intention de la Cour d’utiliser 2,3 millions d’euros dans le cadre de la situation en Ukraine. La CBF a averti que le fonds, qui est une « composante essentielle du système budgétaire de la Cour », serait épuisé si ces dépenses ne pouvaient être absorbées par le budget ordinaire à la fin de l’année.[21] Et bien qu’il soit positif que le CBF ait réitéré sa recommandation de réapprovisionner le niveau théorique du fonds de 7 millions d’euros, ce niveau théorique devrait lui-même être augmenté pour permettre à la Cour de répondre aux développements majeurs et de soutenir ses activités dans toutes les situations, sans avoir besoin de contributions volontaires. [22]

Rejeter les contributions volontaires comme modèle de financement

L’utilisation de contributions volontaires pour des activités qui devraient être couvertes par le budget ordinaire de la Cour reste une préoccupation.[23] L’année dernière, peu après sa décision d’ouvrir une enquête sur la situation en Ukraine, le Procureur a appelé les États parties à fournir à son bureau des ressources supplémentaires pour soutenir son travail dans toutes les situations par le biais de contributions volontaires et de personnel mis à disposition à titre gracieux. À cette fin, la Cour a créé un Fonds d’affectation spéciale destiné à soutenir le travail du Bureau du Procureur dans trois domaines spécifiques : l’utilisation d’outils et d’équipements technologiques avancés pour la collecte, l’analyse et le traitement des preuves ; la fourniture d’un soutien psychosocial aux témoins et aux survivants ; et les enquêtes sur les crimes impliquant des violences sexuelles et sexistes et sur les crimes commis contre des enfants.[24] Le CBF a indiqué que le montant total des contributions reçues ou annoncées au Fonds d’affectation spéciale du BdP en septembre 2023 s’élevait à 22 millions d’euros provenant de 27 États parties.[25] En outre, le BdP disposait de « 60 experts nationaux détachés par 19 États parties, dont 20 enquêteurs, six avocats, cinq procureurs, dix analystes et d’autres spécialistes ».[26] Parmi ces personnes, 25 sont susceptibles d’être prolongées ou remplacées en 2024, tandis qu’il n’y a aucune confirmation de prolongation au-delà de l’année 2024.[27]

Malheureusement, le fait que la majorité des contributions à ce jour aient été versées peu de temps après l’ouverture de l’enquête en Ukraine, et que certains États aient communiqué à ce sujet, ont donné l’impression d’une politisation du travail de la Cour, ces contributions donnant l’impression d’être destinées à soutenir le travail du Bureau du Procureur uniquement dans cette situation.[28] Ces perceptions ont été renforcées par une conférence de facto organisée en mars 2023 par le Royaume-Uni et les Pays-Bas en vue d’obtenir un soutien pour le travail de la Cour en Ukraine.[29] Outre les préoccupations liées aux perceptions de sélectivité et de politisation, il est peu probable que les contributions volontaires permettent d’assurer la pérennité indispensable au travail de la Cour. Cette question a déjà été soulevée s’agissant du Fonds d’affectation spéciale pour les visites familiales aux détenus indigents.[30] La prévisibilité et la durabilité assurées par le budget ordinaire de la Cour sont essentielles pour soutenir pleinement l’exercice indépendant de son mandat.

Le manque de clarté persistant parmi les États parties concernant la relation entre les contributions volontaires reçues depuis 2022 et le budget proposé par la Cour pour 2024 reste un défi pour les négociations budgétaires de cette année, comme ce fut le cas l’année dernière. En effet, loin de couvrir le budget ordinaire, le projet de budget de la Cour pour 2024 mentionne l’impact de ces contributions volontaires parmi les raisons de l’augmentation demandée. En particulier, le Greffe demande 8 millions d’euros pour couvrir les coûts de gestion du Fonds d’affectation spéciale du Bureau du Procureur ainsi que l’augmentation des procédures d’intégration, d’examens médicaux et de formation des personnes détachées.[31] S’il est important que les États parties comprennent mieux l’effet concret que ces contributions financières et en personnel ont sur le budget, ils ne doivent pas les confondre. Ils devraient préciser les différents objectifs qu’elles servent et éviter d’utiliser les contributions volontaires reçues à ce jour par le Bureau du Procureur comme une raison de rejeter les augmentations du budget du BdP pour 2024. Une telle approche risquerait en effet d’alimenter un cercle vicieux dans lequel les contributions volontaires continueraient à être utilisées pour combler les lacunes du budget ordinaire de la Cour, plutôt que pour couvrir des activités extrabudgétaires.

Dans ce contexte, la Cour devrait également clarifier ses Fonds d’affectation spéciale nouvellement créés ou proposés : le Fonds d’affectation spéciale du BdP pour la diversité géographique, le Fonds d’affectation spéciale du BdP pour la complémentarité et la coopération, et le Fonds d’affectation spéciale de la Cour pour la sécurité.[32] La question des détachements doit également faire l’objet d’une attention particulière, car un certain nombre d’aspects de l’expérience du Bureau du Procureur avec les détachements actuels restent peu clairs, notamment s’agissant de la manière dont ce modèle a fonctionné jusqu’à présent, la manière dont le Bureau gère le transfert des connaissances entre les personnes détachées et le personnel du Bureau du Procureur, la manière dont il s’appuiera sur cette expérience pour garantir une expertise durable au sein du Bureau du Procureur, et la manière dont l’emploi de personnes détachées affectera les besoins en personnel du Bureau du Procureur au cours des prochaines années.[33] Le Bureau du Procureur a annoncé son intention de « transposer ses demandes de détachement dans des domaines plus spécialisés et techniques, en particulier pour soutenir ses activités analytiques », et il prévoit de publier une nouvelle note verbale dans ce sens.[34]

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Dans les déclarations faites au cours du débat général, pendant les négociations budgétaires et à toute autre occasion pertinente pendant la session de l’Assemblée :
  • Reconnaître l’inadéquation actuelle entre la charge de travail de la Cour et ses ressources ;
  • Rejeter fermement les approches arbitraires dans l’établissement du budget de la CPI, notamment en s’engageant à concrétiser l’abandon par l’Assemblée d’une approche stricte de croissance nominale zéro ; et
  • Rejeter l’utilisation des contributions volontaires comme modèle de financement permanent en faveur d’un dialogue ouvert entre la Cour et les États parties sur ce que serait un investissement adéquat qui permette à la Cour de remplir son mandat de manière solide et cohérente dans toutes les situations ;
• Examiner les recommandations du CBF et adopter un budget 2024 adéquat pour la Cour pour permettre la mise en œuvre efficace de son mandat ;
• Augmenter le niveau théorique du Fonds en cas d’imprévus ou, au minimum, le reconstituer ; et
• Dans les déclarations du débat général, et à d’autres moments appropriés en cours de session, se féliciter des discussions entamées lors des événements commémoratifs du 25ème anniversaire de l’adoption du Statut de Rome organisés par le président de l’Assemblée, et s’engager à poursuivre ce dialogue avec la Cour et la société civile en vue de parvenir à une vision stratégique commune pour maximiser l’impact de la Cour dans la mise en œuvre d’une justice digne de ce nom dans les 10 années à venir.

Documentation complémentaire de Human Rights Watch

• Lettre de Human Rights Watch au ministre de la Justice du Royaume-Uni (en anglais), 6 mars 2023, https://www.hrw.org/news/2023/03/06/human-rights-watch-letter-justice-secretary-united-kingdom
• Lettre de Human Rights Watch au ministre de la Justice des Pays-Bas (en anglais), 6 mars 2023, https://www.hrw.org/news/2023/03/06/human-rights-watch-letter-minister-justice-netherlands 
• Maria Elena Vignoli, « Un soutien croissant à l’enquête de la CPI sur la situation en Ukraine », 20 mars 2023, https://www.hrw.org/news/2023/03/20/support-builds-icc-ukraine-investigation
• Recommandations de Human Rights Watch en vue de la commémoration du 25ème anniversaire du Statut de Rome de la Cour pénale internationale le 17 juillet 2023 (en anglais) https://www.hrw.org/sites/default/files/media_2023/07/HRW%20Recommendations%20for%2025th%20Anniversary%20of%20the%20Rome%20Statute.pdf 

C. Lutte contre les menaces et l’obstruction à la justice devant la CPI

L’année écoulée a été marquée par un certain nombre de tentatives visant à entraver l’impartialité et l’indépendance de la Cour dans l’exercice de la justice :

• Les autorités russes ont ouvert des procédures pénales et émis des mandats d’arrêt contre le Procureur de la CPI et plusieurs juges de la Cour[35] ;
• Le 28 avril, la Russie a adopté une loi qui criminalise la coopération avec des organismes internationaux « auxquels la Russie n’est pas partie », tels que la CPI ou tout tribunal international ad hoc qui pourrait être mis en place pour poursuivre des responsables et des soldats russes, ou encore des tribunaux étrangers. Une telle coopération est passible d’une peine pouvant aller jusqu’à cinq ans de prison[36] ; et
• En septembre, la Cour a été la cible d’une grave cyber-attaque à des fins d’espionnage. La Cour n’a pas encore été en mesure de confirmer qui était responsable de cette attaque. [37]

Suite à l’adoption, lors de la dernière session de l’Assemblée, d’une stratégie visant à répondre aux attaques contre la Cour par des États non parties, conformément à la Recommandation 169 des experts indépendants, la présidence de l’Assemblée, les États parties à titre individuel et la Cour elle-même ont condamné haut et fort ces efforts qui visent à saper le mandat de la CPI.[38] Si cette manifestation de soutien à la Cour et à ses responsables est positive, elle devrait également être étendue aux organisations de la société civile et aux défenseurs des droits humains du monde entier qui sont ciblés pour leur travail de promotion de la justice devant la CPI. La stratégie de l’Assemblée se réfère spécifiquement aux menaces ou aux attaques contre « la Cour, ses responsables et ceux qui coopèrent avec elle » (c’est nous qui soulignons). Etant donné que les menaces contre les organisations de la société civile et les défenseurs des droits humains pour leur action en faveur de la justice peuvent avoir pour but de faire dérailler le mandat de la Cour, l’Assemblée et les États parties devraient intégrer les réponses aux attaques contre ces derniers dans des stratégies plus larges de lutte contre l’obstruction du travail de la CPI.

En 2021, le gouvernement israélien a désigné six organisations reconnues de la société civile palestinienne comme des « organisations terroristes » au regard du droit israélien et comme des « associations illégales » au regard du droit militaire, applicable en Cisjordanie occupée. L’année dernière, les autorités israéliennes ont perquisitionné les bureaux de ces organisations et émis des ordonnances de fermeture à leur encontre dans le but de mettre un terme à leur travail en faveur des droits humains.[39] Plusieurs de ces organisations ont transmis au Bureau du Procureur des informations sur des crimes présumés commis par les forces israéliennes et ont fait campagne en faveur d’une enquête de la CPI en Palestine. Ces désignations ont été condamnées au niveau international, par d’autres États parties et par des experts des Nations Unies, notamment le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la lutte contre le terrorisme et le Haut-Commissaire des Nations Unies aux Droits de l’homme, entre autres.[40] C’est exactement le type de situation que la stratégie visait à résoudre. L’Assemblée (par l’intermédiaire de son président) devrait se joindre au rejet et à la condamnation des désignations et des attaques d’Israël, et les États parties devraient envisager de faire des déclarations individuelles ou conjointes, notamment dans le cadre du Débat général lors de la prochaine session de l’Assemblée.

Lors de la clôture de la session de l’année dernière, le Président de l’Assemblée a souligné le caractère central de cette question et s’est engagé à prendre des mesures pour assurer la sécurité des représentants de la société civile participant aux sessions de l’Assemblée. À la suite de quoi, le Bureau a adopté en octobre une série de « Lignes directrices et recommandations pour renforcer la sécurité des participants aux travaux de l’Assemblée ». [41] Le document encourage le Bureau à poursuivre l’élaboration de mesures sur ce sujet en consultation avec les États parties, la Cour et la société civile et à faire rapport à l’Assemblée lors de sa session de 2024.[42]

Recommandations aux États parties de la CPI

• Dans leurs déclarations au cours du Débat général et à toute autre occasion pertinente lors de la session de l’Assemblée, appeler à une protection renforcée pour les organisations de la société civile et les défenseurs des droits humains qui sont menacés en raison de leur action en faveur de la justice pour les victimes ; et
• Demander, lors des discussions bilatérales, lors des déclarations du Débat général et à d’autres moments pertinents de la session de l’Assemblée, une réponse officielle de l’Assemblée (par l’intermédiaire de son président) rejetant et condamnant les désignations et attaques des autorités israéliennes contre six organisations de la société civile palestinienne.

Recommandations à la future présidence

• S’engager à identifier, en coordination avec la Cour, des mesures concrètes pour s’opposer aux menaces et aux attaques dirigées contre les organisations de la société civile et les défenseurs des droits humains, notamment dans des contextes qui dépassent leur participation aux travaux de l’Assemblée, tels que leur soutien aux travaux du Bureau du Procureur.

Documentation complémentaire de Human Rights Watch

• Recommandations de Human Rights Watch en vue de la commémoration du 25ème anniversaire du Statut de Rome de la Cour pénale internationale le 17 juillet 2023 (en anglais)https://www.hrw.org/sites/default/files/media_2023/07/HRW%20Recommendations%20for%2025th%20Anniversary%20of%20the%20Rome%20Statute.pdf

II. Examen de la Cour pénale internationale et du système du Statut de Rome

A. Progrès réalisés à ce jour

En décembre 2019, l’Assemblée a chargé un groupe de neuf experts indépendants d’examiner le travail de la Cour (l’IER) et de formuler « des recommandations concrètes, réalistes et susceptibles d’être mises en pratique afin d’améliorer les performances, l’efficience et l’efficacité de la Cour et du système du Statut de Rome dans son ensemble ».[43] La Cour, les États parties et la société civile se sont inquiétés du fait que la Cour ne remplissait pas pleinement son mandat et qu’elle ne répondait pas aux attentes légitimes des victimes et des communautés concernées.

En septembre 2020, l’IER a publié son rapport final, qui contient près de 400 recommandations portant sur des questions relatives à tous les aspects du travail de la Cour, des questions spécifiques aux organes et des questions liées au rôle des États parties, de l’Assemblée et d’autres organes de contrôle dans la gouvernance de la Cour.[44] Le rapport de l’IER a fourni un cadre commun unique pour les échanges entre les parties prenantes sur les changements nécessaires pour renforcer les performances de la Cour. Au cours des trois dernières années, les États parties et la Cour, en collaboration avec d’autres parties prenantes, notamment la société civile et les experts, ont évalué les recommandations de l’IER en vue de leur mise en œuvre. Ces discussions ont été supervisées par le Mécanisme d’examen, un organe chargé de planifier, de coordonner, de suivre et de rendre compte de l’évaluation des recommandations de l’IER et de toute autre mesure.[45]

Depuis la dernière session de l’Assemblée, le Mécanisme d’examen a achevé l’évaluation de toutes les recommandations qui lui ont été assignées dans le plan d’action global et a organisé des tables rondes sur la mise en œuvre des recommandations qui ont fait l’objet d’une évaluation positive.[46] Les mandats correspondants des groupes de travail de l’AEP, par exemple la facilitation de la coopération et la facilitation du contrôle de la gestion budgétaire, ont également poursuivi l’évaluation des recommandations qui leur ont été assignées et projettent de finaliser cette évaluation d’ici la prochaine session de l’Assemblée.[47] En octobre, conformément au Mécanisme d’examen et à la Matrice qu’il a créée, 123 des 384 recommandations de l’IER ont été mises en œuvre.[48]

B. L’avenir

Poursuite des efforts en vue d’améliorer les performances de la Cour et la coopération des États

Alors que le processus d’examen passe d’une phase d’évaluation à une phase de mise en œuvre, l’Assemblée et les responsables de la Cour doivent rester engagés dans un processus structuré de suivi. Il faudra du temps pour déterminer si l’objectif principal du processus d’examen, à savoir le renforcement de l’administration de la justice par la Cour, a été atteint, et quelles sont les lacunes qui subsistent pour les travaux futurs.

Lors de la prochaine session, l’Assemblée devra déterminer les prochaines étapes. Le Mécanisme d’examen a proposé que son mandat ne soit pas renouvelé. Il suggère plutôt que les titulaires de mandat des groupes de travail de l’AEP se chargent du suivi et de l’examen de la mise en œuvre des recommandations de l’IER qui leur ont déjà été attribuées lors de la phase d’évaluation. Pour les recommandations qui ne sont pas actuellement assorties d’un mandat, le Mécanisme d’examen recommande aux États parties de créer de nouveaux mandats au sein de groupes de travail ou de confier ces recommandations à des groupes existants. Enfin, le Mécanisme d’examen recommande que le suivi général du processus soit assuré par le Bureau, qui peut décider de confier ce rôle aux vice-présidents de l’Assemblée. [49]

Human Rights Watch approuve la proposition globale du Mécanisme d’examen et exhorte les États parties à entreprendre les futures étapes du processus d’examen conformément aux considérations suivantes :

1. Veiller à ce que le suivi comprenne un dialogue continu au sein des groupes de travail de l’Assemblée visant à aider la Cour à améliorer ses performances et à renforcer la coopération entre les États parties ;
2. Maintenir le respect de l’indépendance des juges et des procureurs ;
3. Exiger un rapport annuel de la Cour et de l’Assemblée sur la mise en œuvre des recommandations ;
4. Garantir un dialogue continu et significatif de la société civile dans le cadre du processus d’examen ; et
5. Répondre avec souplesse, à l’avenir, à la nécessité de mettre en place de nouveaux processus d’examen facilités par des experts indépendants afin de relever des défis spécifiques.

Soutenir une vision stratégique pour la Cour

La recommandation 363 de l’IER fait référence à l’organisation d’une discussion entre les parties prenantes dans le but de permettre à la Cour et à l’Assemblée de « concentrer leurs efforts sur la mise en œuvre du Statut de Rome conformément aux orientations issues de cette vision ». La recommandation fait également référence à une vision stratégique sur 10 ans pour la Cour, soutenue par une compréhension commune des ressources, de la coopération et du développement institutionnel nécessaires pour atteindre cette vision. Alors que le rapport de l’IER a été présenté comme un ensemble de recommandations presque neutres sur le plan des ressources, la réalité est que l’amélioration des performances de la Cour pour qu’elle puisse remplir efficacement son mandat global nécessite des ressources adéquates et durables.

Le président de l’Assemblée a utilisé le cadre de la recommandation 363 de l’IER pour le processus de célébration du 25ème anniversaire de l’adoption du Statut de Rome. Ce processus englobait deux événements – un événement de haut niveau qui s’est tenu à New York le 17 juillet et un symposium qui s’est tenu à Syracuse, en Italie, les 12 et 13 octobre – tous deux organisés autour du thème « vision stratégique pour la prochaine décennie : comment assurer un soutien cohérent et durable pour la CPI ».[50]

Bien que les discussions qui se sont tenues lors de ces commémorations aient contenu d’importantes réflexions sur les principaux défis et opportunités auxquels la Cour et le système plus large du Statut de Rome sont confrontés, la Cour et l’Assemblée n’ont pas encore réussi à mettre en œuvre la recommandation 363 de l’IER. Dans une déclaration adoptée à la fin du symposium de Syracuse, les participants à ce symposium – parmi lesquels figuraient un certain nombre de représentants des États, de responsables de la Cour, ainsi que des représentants d’organisations de la société civile – « [s’engagent] à poursuivre le dialogue pour parvenir à une vision commune qui aligne tous les acteurs du système du Statut de Rome en vue de maximiser l’impact de la Cour en rendant une justice significative pour les victimes et les survivants », et « exhortent à l’adoption d’une vision stratégique pour la Cour pour la prochaine décennie ».[51] Les États parties et la Cour devraient travailler ensemble pour établir un plan clair afin d’atteindre ces objectifs et de mettre pleinement en œuvre la recommandation 363 de l’IER.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Dans les déclarations du Débat général, au cours de la session plénière d’examen et à toute autre occasion pertinente lors de la session de l’Assemblée, exprimer leur soutien au processus d’examen en cours et s’engager à respecter les principes essentiels qui devraient guider sa prochaine phase, notamment :
  • maintenir le respect de l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites ;
  • appeler les acteurs de la Cour à continuer de progresser dans la mise en œuvre des recommandations ;
  • faire part d’un engagement commun à poursuivre le processus de réflexion en vue de la poursuite d’une amélioration du fonctionnement de la Cour, y compris s’agissant du rôle des États parties dans l’apport d’un soutien financier, politique et pratique ; et
  • garantir un engagement significatif de la société civile.
• Adopter une résolution décrivant les prochaines étapes du processus d’examen, conformément aux recommandations formulées par le Mécanisme d’examen ; et
• S’engager à soutenir la Cour dans l’élaboration d’une vision stratégique sur dix ans conformément à la recommandation 363 de l’IER, au plus tard lors de la vingt-troisième session de l’Assemblée.

Documentation complémentaire de Human Rights Watch

• « Recommandations de Human Rights Watch en vue de la commémoration du 25ème anniversaire du Statut de Rome de la Cour pénale internationale le 17 juillet 2023 » (en anglais), https://www.hrw.org/sites/default/files/media_2023/07/HRW%20Recommendations%20for%2025th%20Anniversary%20of%20the%20Rome%20Statute.pdf

III. Une procédure de contrôle permanente pour les élections de la CPI

Lors de la prochaine session de l’Assemblée, les États parties éliront six nouveaux juges, soit un tiers des juges de la Cour. Les États parties doivent également élire un nouveau Bureau, ainsi que le président et les deux vice-présidents de l’Assemblée. L’élection au mérite de responsables de la Cour et de dirigeants de l’Assemblée hautement qualifiés est l’un des éléments les plus importants de la gestion du système du Statut de Rome par les États parties.

Une innovation importante dans l’élection judiciaire de cette année est le processus de diligence raisonnable mené par le Mécanisme de contrôle indépendant (MCI) pour évaluer la « haute moralité » des candidats. La « haute moralité » est une exigence du Statut de Rome pour les postes de juges, de procureur et de procureurs adjoints de la CPI, ainsi que de greffier.[52] La procédure de diligence raisonnable a constitué une nouvelle étape cruciale vers la mise en place d’une procédure permanente de vérification des candidatures pour toutes les élections de la CPI.

Le mouvement en faveur d’un processus permanent de vérification des antécédents s’est accéléré à la suite de l’élection du Procureur de la CPI en 2020-2021. Cette élection a été entachée d’un manque d’approche globale dans la vérification de la moralité des candidats. Depuis lors, les États parties ont pris plusieurs mesures pour renforcer les processus d’élection de la CPI et, en particulier, pour combler les lacunes en matière de vérification des antécédents. Ces mesures ont consisté en trois procédures ad hoc d’évaluation de la haute moralité des candidats lors de l’élection des procureurs adjoints en 2021, de l’élection du greffier en 2022 et de l’élection des juges en 2023, ainsi qu’un exercice sur les enseignements tirés de l’élection du troisième procureur, qui comprenait l’examen de la question de la vérification. [53]

Lors de sa vingtième session, l’Assemblée a chargé le Bureau de poursuivre les consultations en vue d’élaborer un processus de vérification des antécédents pour tous les responsables de la CPI, en vue de son adoption dès que possible, au plus tard lors de sa vingt-deuxième session.[54] Fin mai, le Bureau a nommé deux co-facilitateurs pour diriger ce processus sur la base d’un premier projet de proposition pour un « processus de diligence raisonnable pour les candidats aux postes de responsables élus de la CPI » diffusé par la présidence de l’Assemblée en avril. [55]

Au moment de la rédaction du présent document, le projet final avait été approuvé par la facilitation concernée. Ce projet reprend de nombreux éléments des précédents processus ad hoc et s’appuie sur les avancées progressives réalisées au cours des trois dernières années :

• Une définition claire de l’inconduite comme « les violations des droits humains, les incidents de harcèlement sur le lieu de travail ou en relation avec le travail, notamment le harcèlement sexuel, l’abus d’autorité, la discrimination et les brimades, ainsi que d’autres violations éthiques ou juridiques de nature grave, telles que la fraude ou la corruption ».[56]
• La vérification des antécédents par le MCI avec l’aide des services compétents du greffe de la Cour. Ces vérifications comprennent « des contacts avec d’anciens employeurs et, dans la mesure du possible, avec des employés susceptibles d’avoir travaillé avec les candidats ».[57] Ce type d’entretiens peuvent révéler des informations pertinentes sur le caractère ou la conduite d’un candidat qui n’auraient pas été révélées autrement ;
• Un canal confidentiel de réception des allégations de mauvaise conduite et des dispositions visant à améliorer la diffusion de ce canal[58] ;
• Des efforts pour protéger l’identité des plaignants[59] ; et
• Un avertissement aux candidats pour qu’ils ne prennent pas de mesures de rétorsion à l’encontre des plaignants. [60]

Le projet actuel comprend également des éléments nouveaux, tels que

• Le prolongement des délais pour la durée des canaux confidentiels (60 jours, au lieu des 45 accordés dans les processus précédents)[61] ;
• Les mesures à prendre pour signaler les représailles d’un candidat contre un plaignant[62] ; et
• La procédure à suivre au cas où le rapport du MCI soulèverait des doutes quant à la moralité de l’un des candidats.[63]

Malheureusement, le projet actuel ne couvre que l’élection des responsables de la CPI, et les États parties devraient envisager d’étendre ce processus aux élections de l’AEP à l’avenir et de continuer à le renforcer.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Dans les déclarations lors du Débat général et à toute autre occasion pertinente avant et pendant la session de l’Assemblée, soutenir la mise en place d’un processus permanent de vérification pour l’élection des responsables de la CPI et s’engager à étendre ce processus aux élections de l’Assemblée à l’avenir et à continuer de le renforcer ; et
• Mettre en place une procédure permanente de contrôle pour l’élection de tous les responsables de la CPI, en veillant à ce qu’elle tienne compte des enseignements tirés des procédures ad hoc précédentes et des progrès accomplis dans ce domaine.

Documentation complémentaire de Human Rights Watch

• Maria Elena Vignoli (Human Rights Watch) et Danya Chaikel (Fédération internationale pour les droits humains), « Vetting in ICC Elections, Quo Vadis ? », Commentaire, Coalition pour la Cour pénale internationale, 13 juillet 2022, https://www.hrw.org/news/2022/07/13/vetting-icc-elections-quo-vadis  
• Maria Elena Vignoli, « New ICC Vetting Process Begins for Judicial Candidates », Point de vue, 4 avril 2023, https://www.hrw.org/news/2023/04/04/new-icc-vetting-process-begins-judicial-candidates