｢남북관계 발전에 관한 법률｣ 개정안 해석 지침에 관한 휴먼라이츠워치의 의견서

휴먼라이츠워치는 ｢남북관계 발전에 관한 법률｣ 제24조 제1항 제3호의 적용범위 관련 해석지침에 관해 통일부가 의견 제출을 요청한 바, 이에 의견서를 제출합니다. [1]  

｢남북관계 발전에 관한 법률｣ (이하 ‘남북관계발전법’) 개정안은 북한 주민들에게 정보와 아이디어를 전송하는 것을 목적으로 하는 탈북민과 시민사회단체의 일부 활동을 엄격하게 제한하고 있습니다. 그렇게 제한된 활동의 대부분은 세계인권선언 제19조와 한국 정부가 1990년에 비준한 ｢시민적∙정치적 권리에 관한 국제규약｣ 제19조에 명시된 표현의 자유에 의해 보장된 것입니다.[2]   

｢시민적∙정치적 권리에 관한 국제규약｣의 이행 여부를 모니터링하는 독립적인 전문기구인 유엔 자유권규약위원회(United Nations Human Rights Committee)는 표현의 자유권에 관한 일반논평 제34호에서 자유로운 표현의 제한은 협소하게 해석되어야 하며 그러한 제한은 ‘표현의 자유권 자체를 위협해서는 안된다’고 명시하고 있습니다. [3] 정부는 법률에 규정되어 있고 ‘민주사회에서 필요한’ 수준에 부합하는 경우에만 해당 권리를 제한할 수 있습니다. 이는 그러한 제한이 시급한 대중적 요구에 따른 것이며 다원주의와 관용이라는 기본적인 민주적 가치에 부응해야 함을 의미합니다. ‘필요한’ 제한은 또한 그러한 제한을 요하는 상황적 필요성에 비례해야 합니다. 일반논평 제34호는 또 ‘제한이 지나치게 포괄적이어서는 안된다’고 규정하고 있습니다. [4] 그러한 제한은 법률에 정확히 규정되어 있어 개인이 그에 따라 자신의 행동을 규제할 수 있어야 합니다. [5] 

국가안보를 위해 표현의 자유를 제한하는 행위는 ‘국가 전체에 정치적 또는 군사적 위협이 상당한 경우에만 허용 가능’합니다. [6] 국가안보를 이유로 한 제한은 표현의 자유를 전면적으로 훼손할 잠재성이 있기 때문에 ‘그러한 법적 제한의 필요성(비례성)에 대해 특별히 엄격한 요건을 규정해야’ 합니다. [7]

우리는 한국 정부가 남북관계발전법 제24조 제1항 제3호의 적용범위, 특히 이 조항이 제3국에서의 활동에는 적용되지 않는다는 점을 명료히 한 것을 긍정적으로 평가합니다. 그러나 다음 사항에 대해 여전히 우려하고 있습니다.

1. 이 법률 하에서 구체적으로 어떤 행위가 금지되는지가 여전히 명료하지 않습니다. 금지 품목이 명확히 규정되지 않고 ‘전단, 물품(광고선전물, 인쇄물, 보조기억장치 등을 포함한다), 금전 또는 그 밖의 재산상 이익’으로 지나치게 포괄적으로 기술되어 있습니다.[8] ‘등’이라는 표현은 불특정하고 불명료한 수의 물품을 가리킬 수 있습니다. ‘그 밖의 재산상 이익’은 거의 모든 물품을 지칭하는 것으로 광범위하게 해석될 소지가 있습니다.  

이처럼 불명료하고 포괄적인 규정으로 인해 본 법률이 표현의 자유에 대해 모호하거나 지나치게 포괄적인 제한을 금지하는 국제인권규정과 상충될 가능성이 있습니다.

2. 처벌이 엄격합니다. 이 개정안에서는 그러한 활동을 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 그러한 범죄 유형에 비해 과도하고, 국제 규범 상 다른 사유로 부과되는 표현의 자유 제한은 가능한 최소한도로 침해적이어야 한다는 점에서 형벌의 비례성 원칙에 위배될 수 있습니다. 남북관계발전법은 다른 민사적 또는 행정적 제제 대신 이처럼 비교적 엄격한 형벌을 규정하는 이유에 대해서는 명시하지 않고 있습니다.  

마지막으로, 이 법률에 규정된 일부 제한이 2018년 4월 27일에 발표된 ｢한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언｣에 따른 것이라고 주장할 수 있습니다. [9] 우리는 판문점 선언을 준수하는 것이 국가안보를 위해 필요하고 또 국제인권법에 부합하는 것으로 생각될 수 있음을 이해합니다. 그러나 남북관계발전법은 남한과 북한이 이 선언에서 합의한 선을 훨씬 넘어서는 제한을 규정하고 있습니다. 남한과 북한이 판문점 선언에서 합의한 행동은 군사분계선 지역에서 확성기 방송과 전단 살포를 금지한다는 것뿐이었습니다(판문점 선언 제2절 제1항 참조). [10]  

본 의견서를 고려해주신 데 대해 감사드립니다.

윤리나
한반도 전문 선임연구원
휴먼라이츠워치